발해는 당(唐)의 영향을 받아, 지방 행정 단위를 부주현(府州縣)으로 구성하였다. 말갈족(靺鞨族)의 집단 거주 지역에서는 부락의 수령(首領)을 매개로 한 간접 지배 방식인 수령제가 시행되기도 하였다. 하지만 발해는 기본적으로 최상위 행정 단위인 부(府), 그리고 중간 단계인 주(州), 가장 말단인 현(縣)으로 구성된 3단계 행정 단위를 가지고 있었다. 발해에는 15부가 있었으며, 각 부에는 장관인 도독(都督)이 파견되어 하위의 여러 주(州)들을 관리⋅감독하였다.

발해의 부는 어떠한 종족이나 국가들의 옛 땅을 하나의 단위로 하는 경우가 많았다. 이는 다종족으로 구성된 발해의 국가적 특성이 지방 제도의 편성에 반영된 것이라 할 수 있다. 또 발해는 수도인 상경(上京)을 비롯해 5경을 두었는데, 5경은 중심이 되는 부에 설치되었다.

발해의 15부는 다음 표와 같다.