최승로(崔承老)의 건의로 983년(성종 2)에 양주(楊州)⋅광주(廣州)⋅충주(忠州)⋅청주(淸州)⋅공주(公州)⋅진주(晋州)⋅상주(尙州)⋅전주(全州)⋅나주(羅州)⋅승주(昇州)⋅해주(海州)⋅황주(黃州) 등 12개 주에 목(牧)을 설치하고 목사(牧使)를 파견하였다. 그 이전에는 지방에 상주하는 관원을 파견하지 못하고 임시 관원만 파견하다가, 이때에 이르러 중앙에서 상시적으로 머무는 지방관을 파견한 것이다. 이후 목사를 비롯한 관원들이 가족을 거느리고 부임할 수 있게 조처하였고, 지방 교육을 담당할 관원을 파견하기도 하였다. 이를 통해 중앙 정부는 지방 세력을 보다 체계적으로 통제할 수 있었다.

이러한 12목은 995년(성종 14)에 제도를 개편하면서 목사가 아니라 군사적 성격을 띤 절도사(節度使)를 파견하였다가, 11세기 초반 현종(顯宗, 재위 1009∼1031) 대에 지방 제도를 개정하면서 절도사를 혁파하고 4도호부 8목 체제로 정비하였다.