1) 지방조직

　진한 12국 중의 하나였던 신라는 주변의 소국들을 차례로 정복하여 4세기경에는 마침내 진한지역을 모두 차지한 영역국가로 성장했다. 확대된 영역을 지배하기 위해서는 일정한 지방조직을 갖추어야 했다.≪三國史記≫에서는 탈해왕대에 이미 ‘박씨 貴戚으로서 국내의 州郡을 나누어 다스리게 하고 이름을 州主·郡主라 하였다’고 전한다. 또 音汁伐國과 屈阿火村을 정벌하여 縣을 두었고, 押督國·甘文國·骨伐國을 점령하고 郡을 설치하였으며, 沙伐國을 취하여 州를 두었다고 하는 등 복속 소국을 주·군·현으로 편제하였다는 기록이 전해지고 있다. 이외에도≪삼국사기≫에서는 왕이 주군을 巡撫하였다는 기록을 비롯하여 古陁郡·南新縣·古所夫里郡·甘勿·馬山 2縣·牛頭州·牛頭郡·平壤州·史勿縣·大山郡·沙伐郡 등 주·군·현의 구체적인 명칭까지 전하고 있다.

　그러나 지증왕 6년(505) 이전에 주·군·현의 지방조직이 설치되었을 것으로 생각되지는 않는다.^NaN) 지증왕 6년 2월에 ‘왕이 친히 나라 안에 주·군·현을 정하였다’는≪삼국사기≫의 기록이 사실에 가까울 것으로 생각되기 때문이다.^NaN) 단지 신라 초기에는 복속 소국의 구영역을 단위로 어느 정도 자치를 허락하는 간접지배 형식의 지방통치가 행하여졌다.

　伊西國·悉直國·압독국·召文國·사벌국 등 신라 초기의 복속 소국들은 비록 정복당하였다고는 하지만 처음에는 반독립적인 상태를 유지하고 있었다. 이들 소국에 신라의 지방관이나 군부대가 배치된 것도 아니었다. 단지 지배－복속관계를 맺고 정기적인 공납을 헌상하는 정도였다. 이에 따라 이들 소국은 신라에 다시 침입해오거나 반기를 들 수 있었다. 반기를 든 소국에 대해 신라정부는 즉각 군사를 동원하여 토벌하고 그 지배층을 다른 지방으로 옮겼다. 응징을 당한 소국들은 기존의 지배체제가 크게 손상된 가운데 신라와의 지배－복속관계를 복구해야 했다.^NaN)

　이와는 달리 처음 정복당하였을 때부터 기존의 지배체제가 상당한 정도로 해체된 소국들도 있었다. 정복된 이후 신라에 반기를 들지 못했던 于尸山國·居柒山國·比只國·草八國·감문국 등이 여기에 해당할 것이다. 신라의 군대가 주둔한 경우도 있었다. 대구의 多伐國은 파사왕 29년(108)에 신라에게 정복당하였는데, 첨해왕 15년(261) 2월에 신라는 達伐城을 쌓고 奈麻 克宗을 성주로 삼았다고 한다. 이는 신라의 성주가 휘하의 병력을 이끌고 다벌국에 주둔한 것이다.

　신라의 공격을 두려워하여 자진하여 항복해 온 경우도 있었다. 안강의 음즙벌국과 영천의 골벌국이 여기에 해당한다. 자진해서 항복해 온 소국에 대해서는 신라정부가 해당 소국의 왕족을 경주에 데려다가 저택과 전장을 주어 편안히 살게 하고, 귀부해 온 소국의 왕을 이용하여 간접지배하는 형식을 취하였다. 복속 소국들은 처음에는 얼마간의 자치가 허락되는 간접지배 상태에 놓여 있었지만 점차 신라정부의 직접지배하에 들어가게 되었다.^NaN) 직접지배 상태로의 전환 배경은 피정복민에 대한 신라정부의 지배체제 강화와 계층분화에 따른 소국 渠帥層의 지위 약화에서 찾을 수 있다.^NaN) 그러나 좀더 거시적 배경은 낙랑·대방군이 소멸하면서 백제를 중심으로 통합된 마한세력과 북방에서 수시로 침입하는 말갈족 그리고 남진하는 고구려세력에 대항하기 위해서는 복속 소국들이 신라를 중심으로 단결하지 않을 수 없었던 사정에서 찾을 수 있다.

　신라는 정복 초기에 복속지역에 대하여 종래의 소국을 단위로 토산물의 공납을 요구하였다.^NaN) 이는 신라의 지방조직이 강한 공동체적 유대로 인하여 복속지역 깊숙이 침투할 수 없었던 사정에도 기인하지만 당시 농업기술의 발달정도가 개별 호의 호구나 재산을 토대로 조세를 수취할 수 있는 단계에 이르지 못하였기 때문이었다. 그러나 복속 소국이 신라의 직접지배 영역으로 편제되면서 지방에 관리가 파견되고 지방민들을 전쟁이나 역역에 동원하는 사례가 점차 늘어갔다.^NaN)

　4세기 중반 이후 고구려의 영향하에서 여타 소국을 압도할 만큼 성장한 신라는 읍락내의 공동체적 관계의 약화와 해체에 따른 소국사회의 변동을 이용하여 소국에 대한 영향력을 더욱 증대시켜 나갔다. 5세기 중반 이후에 고구려의 남진이 본격화되자, 신라정부는 그에 대비하기 위해 변방지역이나 내지에 성곽을 구축하기 시작하였다.^NaN) 何瑟羅人 15세 이상을 징발하여 泥河에 성을 쌓은 것을 비롯하여(468) 三年山城(470)·明活城(470)·일모·사시·광석·답달·구례·좌라(474) 등의 성을 쌓거나 수리하였다. 소지왕 7년(485)에는 仇伐城을 쌓았고, 8년에는 一善界의 丁夫 3천인을 징발하여 삼년(보은)·屈山(목천)의 2성을 고쳐 쌓았고, 9년에 사방에 郵驛을 설치하고 官道와 월성을 수리하였으며, 10년에는 刀那城을 쌓았고 12년에는 鄙羅城을 重築하였다.

　이처럼 일정한 지역의 지방민을 동원하여 성을 쌓을 수 있었다는 사실은 복속 소국의 해체가 진전되어 그러한 지역을 州郡으로 편제해도 좋을 만큼 당시의 지배체제가 강화되었음을 의미한다.^NaN) 당시의 국가발전이 새로운 지방 질서체제를 요구하였고, 그에 따라 지증왕 6년(505)에 주군제의 정비가 이루어지게 되었다.^NaN)

　≪삼국사기≫에서는 지증왕 6년에 왕이 친히 나라 안에 주군현을 정하고 悉直州를 두어 異斯夫를 軍主로 삼으니 군주라는 이름이 여기서 시작되었다고 전한다. 지증왕 13년에 이사부는 하슬라주의 군주가 되었다.≪삼국사기≫ 신라본기 법흥왕 12년(525)조에는 대아찬 伊登으로 사벌주의 군주를 삼았다는 기록이 있는데,≪삼국사기≫지리지에서는 법흥왕 12년(525)에 군주를 두고 上州로 삼았다고 한다. 같은 주의 이름이 沙伐州와 상주로 전하고 있는 것이다.^NaN) 이러한 상황을 좀더 확연히 보여 주는 자료가＜창녕비＞의 기록이다. 이 비문에는 四方軍主라 하여 比子伐軍主·漢城軍主·碑利城軍主·甘文軍主의 직명·이름·관등과 함께 上州行使大等과 下州行使大等의 직명·이름·관등이 전해지고 있다.≪삼국사기≫에서는 진흥왕 16년(555)에 比斯伐에 完山州를 두었고, 17년에 比列忽州, 18년에 사벌주를 폐하고 감문주를 두었으며 아울러 북한산주를 설치했다고 전한다.

　진흥왕 18년에 사벌주가 폐지되고 감문주(현 김천)가 두어졌음에도 22년에 세워진＜창녕비＞에는 상주라는 지명이 그대로 쓰이고 있다. 이는 당시에 주라는 용어가 두 가지 의미로 사용되었기 때문에 나타난 현상이었다. 당시 신라에서는 여러 개 郡의 영역을 포괄하는 넓은 지역을 주라고 부르기도 하고, 1개 군 정도의 영역을 주라고도 하였다. 상주·하주는 전자에 해당하며, 사벌주·감문주·비자벌주는 후자에 해당한다.

　상주·하주·신주 등의 州名은≪삼국사기≫권 40, 職官 下, 武官 六停條에도 보인다. 上州停·下州停·新州停 등의 6정 명칭이 바로 그것이다. 6정이 보병군단의 명칭이므로 상주·하주·신주 등의 주는 軍管區의 성격을 갖는다.^NaN) 따라서 상주·하주·신주 등의 주는 군관구의 성격을 지닌 廣域州라 할 수 있고, 사벌주·비자벌주·한성주 등의 주는 軍主가 주재하는 州治로서 협의의 주라 부를 수 있다.^NaN)

　＜창녕비＞에는 比子伐停이라는 停名이 전하고 있다.≪삼국사기≫무관조에서는 신라인이 營을 정이라고 하였음을 알려 준다. 이에 따르면 비자벌정은 군주둔지 자체를 의미한다. 군주둔지가 아무리 크다고 하더라도 촌 하나의 크기 정도밖에 되지 않을 것이다. 따라서 비자벌정은 군정도 크기의 비자벌주보다는 훨씬 작은 영역을 차지하는 군주둔지였다.

　광역주인 상주는 법흥왕 12년(525)에 설치되어 문무왕 5년(665)까지 같은 주명을 사용하였으나, 협의의 주인 사벌주는 법흥왕 12년에 두어져서, 진흥왕 18년(557)에 감문주, 진평왕 36년(614)에 一善州, 신문왕 7년(687)에 사벌주로 각기 이름이 바뀌면서 주치가 이동되었다. 하주는 진흥왕 16년에 설치되어 문무왕 5년까지 주명의 변경이 없었으나, 비사벌주는 진흥왕 16년에 설치된 이후 같은 왕 26년에 大耶州, 선덕왕 11년(642)에 押梁州, 무열왕 8년(661)에 대야주, 문무왕 5년에 居列州, 신문왕 5년에 완산주로 그 주치가 이동하면서 이름이 바뀌었다.

　新州는 진흥왕 14년에 설치되어 진평왕 33년까지 그 존재가 확인되며 태종무열왕 7년경에 이르러 南川州로 州名이 변경되었고 문무왕 4년에 漢山州로 바뀌었다. 신주의 주치는 진흥왕 18년에 한성주에 두어진 이후 29년에 남천주, 진평왕 26년에 한산주로 명칭과 위치가 바뀌었으며 문무왕 4년 이후에 광역주와 주치의 명칭이 같아졌다.

　지증왕 6년(505)에 두어진 悉直州는 13년에는 하슬라주로 바뀌었다. 법흥왕 11년(524)경에는 그 주치가 실직주에 있었음이＜봉평비＞의 悉支軍主를 통해 확인된다.＜창녕비＞(561)에서는 于抽·悉直·何西阿郡이라 하여 이 지역에 두었던 州가 폐지된 것으로 나타난다. 河西州는 진평왕 20년경에 다시 설치되었다.^NaN) 그 후 선덕왕 8년에는 실직주로, 무열왕 5년에는 다시 하서주로 그 주치와 州名이 바뀌었다. 비열홀주는 진흥왕 17년에 설치되어 29년에는 達忽州로, 선덕왕 6년에는 牛首州로, 문무왕 8년에는 비열홀주로, 13년에는 다시 우수주로 이름이 변경되었다. 이들 주의 경우에도 광역주와 주치의 명칭이 다른 시기가 있었다.^NaN)

　사벌주·비자벌주·한성주 등 협의의 주에 임명되었던 지방장관은 軍主였다.＜창녕비＞에는 상주·하주 등의 광역주에 州行使大等이 2명씩 임명된 것으로 전한다. 이들 복수의 주행사대등은 6정에 편성된 복수의 장군직과 관련된 관직명이었다.^NaN) 군주가 파견된 주치가 전방에 치우져 자리잡은 때문에 생기는 불편을 해소하기 위하여, 주행사대등을 임명하여 후방지역의 군에 수시로 나아가 지방장관의 역할을 수행하게 하고, 광역주를 단위로 편성된 행군조직에 장군으로 출전시키기도 하였던 것이다.

　군주는 협의의 주에 파견된 지방장관이면서 동시에 왕경인으로 편성된 6정의 군단장이었다.^NaN) 이에 따라 주치에는 군주를 비롯하여 道使·停助人 그리고 6정 소속의 군관과 병졸이 배치되어 있었다. 군주는 왕명을 받아 협의의 주내에서 행정권·사법권을 행사하고 6정과 군·성·촌의 법당 병력을 통솔할 수 있었다.

　지증왕 6년(505) 이후에 郡의 설치를 전하는 첫 기록은≪삼국사기≫권 34, 지리지에 보인다. 법흥왕이 阿尸良國을 멸하고 그 땅을 군으로 삼았다는 기록과 법흥왕 19년(532)에 금관국을 멸하고 그 땅을 金官郡을 삼았다는 기록이 그것이다. 신라본기에서는 진흥왕 15년(554)에 ‘三年山郡의 高干 都刀가 백제왕(성왕)을 쳐죽였다’는 기록이 찾아진다.

　금석문들을 살펴보면＜봉평비＞(524)에는 보이지 않던 군이＜명활산성비＞(551)에는 郡中上人,＜창녕비＞(561)에는 우추·실직·하서아군 등으로 나타난다. 이것은 신라에서 군이 처음 설치된 시기가 법흥왕 11년에서 진흥왕 12년(551)경이었음을 의미한다.＜남산신성 제9비＞(591)에는 伋伐郡이 기재되어 있다. 급벌군은≪삼국사기≫권 35, 지리지에서 보이는 及伐山郡으로 본래는 고구려의 군이었다고 전하고 있지만, 그러나＜남산신성 제9비＞에서는 급벌군이 진평왕 13년(591)경에 신라의 군이었음을 보여 주고 있다. 이로써 우추군·실직군·하서아군과 함께 급벌군이 진흥왕 22년 내지 진평왕 13년경에는 신라의 군이었다는 사실이 증명되었다. 고구려 지배하에 들어간 濊가 독자적으로 혹은 고구려군과 함께 군사작전을 수행하고 있던 사례에 비추어 보면,^NaN) 고구려가 오늘날 강원도 지역에 군을 설치하였다고 보기는 어렵다. 자연히≪삼국사기≫지리지 삭주·명주조에 본래 고구려의 군이었다고 기록되어 있는 대부분의 군들은 진평왕 13년(591) 이전에 신라가 설치한 군이었다고 하겠다.≪삼국사기≫지리지 尙州·良州·康州·漢州조에 기록된 군들 역시 신라의 영토확장에 따라 설치된 군이었다.

　군에 파견된 지방관은 幢主였다.^NaN) 당주는 군주와 마찬가지로 지방관이면서 동시에 군관이었다.＜적성비＞(551)에 보이는 鄒文村幢主와 勿思伐城幢主는 지방의 城·村에 편성되었던 外餘甲幢의 당주였다. 같은 비문에 기재된 高頭林城在軍主 2명 중의 한 사람인 金武力은 신주의 설치와 함께 진흥왕 14년(553)에 新州軍主가 되었다.^NaN) 추문촌당주와 물사벌성당주 역시 해당지역에 군이 설치되면서 郡幢主로 되었을 것이다.^NaN)＜창녕비＞에는「軍主·幢主·道使」가 나란히 기재되어 있고, 군주가 주장관이고 도사가 성·촌에 파견된 지방관이었던 사실도 당주가 주와 성·촌의 중간행정단위인 군의 지방관이었음을 보여 준다.

　＜창녕비＞에 보이는 우추·실직·하서아군사대등은 군의 지방관이 아니라 우추·실직·하서아군이 準州의 성격을 가진 탓에 3개 군에 수시로 왕명을 받아 파견되던 중앙관이었다. 이는 같은 비문에 기록된 州行使大等이 상주와 하주내의 여러 군에 수시로 파견되던 중앙관이었다는 사실과 일치한다. 주행사대등을 통하여 국왕의 명을 받은 당주는 이를 다시 성·촌에 하달하였다.＜창녕비＞에 신주행사대등과 비열홀주행사대등이 보이지 않는 까닭은 이들 주에는 진흥왕 21년(561) 당시까지 군의 설치와 당주의 배치가 완료되지 않았기 때문이었다.＜남산신성 제9비＞(591)에 보이는 급벌군은 진흥왕 21년에서 진평왕 13년 사이에 이들 주에 군이 설치되었음을 알려 준다.

　6세기 후반 이후 군의 설치와 지방관의 파견은 점차 확대되었다. 이에 따라＜명활산성비＞(551)와＜남산신성비＞에는 邏頭가 보인다. 나두는 새로 증설된 군에 파견된 법당군관이면서 동시에 지방관이었다. 이렇게 설치된 군에는 4개 정도의 성촌이 있었다.^NaN) 당주 혹은 나두로 불리던 지방관의 명칭은 진평왕 16년(594)경에 군태수로 바뀌었다. 이러한 변화는 道使가 파견되었던 행정성·촌이 진평왕 33년경에 현으로 편제되고 그 지방관의 명칭이 소수 내지는 현령으로 바뀌는 상황과 궤를 같이한다.

　지증왕 6년(505) 이후 진평왕 33년 이전까지 주·군 아래에 현이 설치되었다는 기록은 전하지 않는다. 이 시기에 주·군 아래의 지방 행정단위는 성·촌이었다. 성·촌에는＜봉평비＞(524)의 居伐牟羅道使 그리고＜남산신성비＞의 阿且兮村道使·仇利城道使·荅大支村道使 등을 통해 도사가 배치되었음을 확인할 수 있다.＜봉평비＞는 3∼4개의 촌 가운데 중심촌에만 도사가 배치되었고, 주변촌에는 지방민으로 使人이 임명되었음을 보여 준다.^NaN)

　＜남산신성비＞는 군을 단위로 지방민을 역역에 동원하고 행정성·촌에 작업을 분담시켜 축성공사를 성공적으로 마쳤음을 보여 주고 있다. 이는 군 아래의 행정성·촌이 현과 유사한 역할을 수행했음을 의미한다. 진평왕 13년경에 이미 현이 설치될 수 있는 여건이 성숙되어 있었던 것이다. 이에 따라 당주가 임명되었던 행정성·촌은 진평왕 33년 이전에 이미 군으로 편제되었고, 그 이후에는 도사가 파견되었던 행정성·촌이 현으로 편제되었다.^NaN) 진평왕 33년 이후 군의 지방관은 大守였고, 현의 지방관은 小守 혹은 현령이었다. 지방 행정성·촌에는 지방민 중에서 임명된 촌주와 외위를 받은 인물들이 있어서 村政을 맡아보았다.

　주·군·현 이외에 중고기의 지방 행정조직으로는 小京이 있었다. 소경은 지증왕 15년(514)에 아시촌(의성군 비안면), 진흥왕 18년(531)에 국원(충주), 선덕왕 8년(639)에 하슬라주(강릉)에 두어졌다. 소경은 수도의 偏在性을 보완하고 새로운 점령지에 신라의 정치·사회·문화를 확산시키기 위한 지방통치의 거점으로 설치되었다. 소경에는 신라의 왕경인뿐 아니라 가야 혹은 고구려의 유민들을 사민시키기도 하였는데 이는 현지의 원주민과 신라인과의 갈등을 제3국인과의 갈등으로 대체시키는 효과를 가져오므로써 갈등의 다원화를 통해 지방통치를 성공적으로 이끌기 위한 고도의 정치적 책략에서 나온 것이었다. 소경의 통치는 지방장관인 仕大等이 직접 국왕의 명령을 받아서 집행하였다. 소경에는 사대등을 보좌하는 仕大舍와 小京餘甲幢의 군관들이 배치되어 있었다.^NaN)