2) 조직의 내용

　발해의 중앙정치 조직은262) 3省 6部制를 기본으로 하고 있었다. 그리고 그 모범은 당나라 것이었다고 할 수 있다. 그러나 발해는 당나라의 3성 6부 및 1臺·9寺·5監·3省을 받아들이되 규모를 축소하여 3성 6부 및 1대·7시·1院·1감·1局을 두었다. 그리고 당나라에서 6부 아래에 24司를 두었던 데 비하여 발해에서는 12사를 두었다. 한편 3성 6부의 명칭은 발해의 그것과 당의 그것 사이에는 차이가 있었다. 그리고 최고 권력도 당나라와 같이 中書省이 아니라 政堂省에서 나왔다. 이것은 발해가 당의 제도를 수용하되 그 자신의 필요에 따라 변형하여 운영해 나갔음을 말해주는 것이다.

　≪신당서≫발해전에 의하면 발해의 3성은 정당성·宣詔省·中臺省이었고 이 가운데 정당성이 집행기구로써 가장 권한이 컸다. 3성의 기능에 대한 구체적인 기록은 없으나 관제나 장관 및 당의 3성 6부의 기능을 통하여 발해의 것도 유추해 볼 수 있다.

　정당성은 大內相을 장관으로 하는 행정기구로서 당나라의 尙書省에 해당하는 것이었다. 그런데 당에서는 통과된 政令을 집행하는 상서성이 중서성과 門下省에 의하여 통괄되는 상황이었지만, 발해에서는 반대로 정당성이 오히려 선조성과 중대성을 통괄하고 있었다. 그것은 정당성의 장관인 대내상이 선조성과 중대성의 장관인 左相과 右相 위에 자리잡고 있었기 때문이다. 이 사실을 근거로 하여 대내상을 3성의 관리들로 구성된 合坐機關의 최고 의장일 것으로 보는 견해도 있다.263) 그런데 대내상의 ‘內’에서 보듯 대내상은 국왕과 가까운 장관이었다. 그렇다면 정당성은 국왕의 정령을 집행하는 기관으로서 최고 권력기구였음에 틀림없었던 것 같다. 즉 발해의 정치기구는 전제왕권을 중심으로 짜여져 있었다고 할 수 있다.

　대내상 아래에는 左司政, 右司政 각 1인씩이 있었고, 그 밑에 左允, 右允 각 1인씩을 두고 左司, 右司의 6司를 나누어 관장하였다. 좌6사에는 忠, 仁, 義 3부가 있고 우6사에는 智, 禮, 信 3부가 있었다. 정당성은 행정의 실제적인 총괄기구이고, 정당성 소속의 충·인·의·지·예·신 6부는 구체적으로 정무를 분담하는 관서였다.

　忠部(당의 吏部)는 문관관리들을 임명·파견하고 훈급을 정하고 작위를 봉하며, 관리들의 성적을 考査하는 직무를 담당하는 곳으로 6부의 최고 위치에 있었다. 장관은 卿으로 1명을 두었고 그 다음은 少卿 1명을 두었다. 소속된 司는 두 개가 있었다. 하나는 忠部로 正司인데 郞中 1명이 책임을 맡고 員外郞 약간명을 두었다. 다른 하나는 爵部로 支司인데 낭중 1명이 책임을 맡고 원외랑 약간명을 두었다.

　仁部(당의 戶部)는 토지·돈·양식·호구·조세 등을 장악하여 관리하는 곳으로서 발해 재무행정의 최고기구였다. 장관은 경으로 1명을 두었고 그 다음은 소경 1명을 두었다. 소속된 사는 두 개가 있었다. 하나는 仁部로 정사인데 낭중 1명이 책임을 맡고 원외랑 약간명을 두었다. 다른 하나는 倉部로 지사인데 낭중 1명이 책임을 맡고 원외랑 약간명을 두었다.

　義部(당의 禮部)는 의례·제사·과거·학교·대외관계 등을 맡아 관리하는 기관이었다. 장관은 경으로 1명을 두었고 그 다음은 소경 1명을 두었다. 소속된 사는 두 개가 있었다. 하나는 義部로 정사인데 낭중 1명이 책임을 맡고 원외랑 약간명을 두었다. 다른 하나는 膳部로 지사인데 낭중 1명이 책임을 맡고 원외랑 약간명을 두었다.

　智部(당의 兵部)는 무관의 임명과 피면·군대와 군마·무기·군량·왕궁의 보위·성새·산천의 지도 등을 장악하고 관리하는 부서로 발해 군사행정의 최고기구였다. 장관은 경으로 1명을 두었고 그 다음은 소경 1명을 두었다. 소속된 사는 두 개가 있었다. 하나는 智部로 정사인데 낭중 1명이 책임을 맡고 원외랑 약간명을 두었다. 다른 하나는 戎部로 지사인데 낭중 1명이 책임을 맡고 원외랑 약간명을 두었다.

　禮部(당의 刑部)는 법률·형법·감옥·심판을 장악하고 관리하던 부서로 발해의 최고 법률기구이다. 장관은 경으로 1명을 두었고 그 다음은 소경 1명을 두었다. 소속된 사는 두 개가 있었다. 하나는 禮部로 정사인데 낭중 1명이 책임을 맡고 원외랑 약간명을 두었다. 다른 하나는 計部로 지사인데 낭중 1명이 책임을 맡고 원외랑 약간명을 두었다.

　信部(당의 工部)는 교통·水利·屯田·건축·산림·강과 하천·관청수공업·工匠 등의 사무를 장악하고 관리하는 행정부서로 6부의 마지막에 위치하였다. 장관은 경으로 1명을 두었고 그 다음은 소경 1명을 두었다. 소속된 사는 두 개가 있었다. 하나는 信部로 정사인데 낭중 1명이 책임을 맡고 원외랑 약간명을 두었다. 다른 하나는 水部로 지사인데 낭중 1명이 책임을 맡고 원외랑 약간명을 두었다.

　이같이 발해의 6부제가 당의 6부에서 모범을 취하면서도 그 명칭은 실제의 관장업무를 나타내는 용어 대신에 유교도덕을 나타내는 충·인·의·지·예·신과 같은 용어를 사용하고 있는 것이 특징이다. 특히 인사행정을 담당하는 관부를 忠部라 하여 인사에서 국왕에 대한 충을 중요시한다는 뜻을 나타낸 것은 주목을 요한다고 하겠다. 이것은 발해정치의 전제성을 반증하는 것이다.

　발해의 宣詔省이 무슨 일을 하였다는 구체적인 기록은 없다. 그러나 당의 門下省이 世論를 대표하여 신하의 의견을 국왕에게 알리며, 때로는 조칙을 반박하기도 하였던 점으로 미루어 보아, 발해의 선조성에서도 기본적으로 이러한 임무를 맡고 있었다고 생각된다. 즉 선조성은 일상적으로 왕에게 시종하여 그 행동의 예를 돕고 국왕의 자문에 응하며 그 과오에 대하여 잘못을 하지 않도록 권유하는 임무(諷諫)도 맡고 있었다. 장관은 左相으로서 그 정원은 1명이고 지위는 대내상의 다음가는 제2위였다. 좌상의 밑에서 그를 돕는 대신급 관직으로 左平章事, 侍中이 각각 1명씩 있었다. 또 그 밑으로는 左常侍, 諫議 등이 있는데 그 정원은 알 수 없다.

　中臺省(당의 中書省)은 政令을 기초하고 제정하며 정책을 심의하는 일을 담당하였다. 장관은 右相인데 그 정원은 1명이고 정부 내부에서 그 지위는 좌상의 다음가는 제3위였다. 우상의 밑에서 그를 돕는 대신급 관직으로 右平章事 1명, 內史 1명이 있었다. 또 그 밑으로는 詔誥舍人 등의 관직이 있는데 그 정원은 알 수 없고 직무는 조칙이나 명령의 초고들을 직접 작성하는 것이었다.

　발해는 3성 6부외에 1대·7시·1원·1감·1국의 행정조직이 있었다.

　中正臺(당의 御史臺)는 발해의 감찰기구로서 장관은 大中正이고 정원은 1명이며 그의 지위는 司正의 아래에 있었다. 대중정의 밑에는 少正 1명이 있었다.

　殿中寺(당의 殿中省)는 국왕의 궁정생활 즉 음식·옷·주거·행차시의 수레 등을 담당하였다. 장관은 大令 1명이고 그 다음은 少令 1명이었다.

　宗屬寺(당의 宗正寺)는 왕족에 관한 사무를 관장하였다. 장관은 대령 1명이고 그 다음은 소령 1명이었다.

　文籍院(당의 秘書省)은 經籍·도서를 관리하고 비문·축문·제문 등을 쓰는 업무를 담당하였다. 장관은 監 1명이고 그 다음에 少監 1명이 있었다.

　太常寺(당과 이름이 같음)는 예의·제사를 관장하였다. 장관은 卿 1명이었다.

　司賓寺(당의 鴻臚寺)는 외국사절을 접대하는 관청이었다. 그 장관은 경 1명이고 그 밑에 소경 1명이 있었다.

　司藏寺(당의 太府司)는 외국무역을 위한 직물을 비롯한 각종 재부를 관할하는 관청이다. 장관은 令 1명이고 그 밑에 丞 1명이 있었다.

　司膳寺(당의 光祿寺)는 궁중 酒禮·膳食을 관할하는 관청이었다. 그 장관은 영 1명이고 그 밑에 승 1명이 있었다.

　大農寺(당의 司農寺)는 전국의 창고 등에 관한 사무를 관할하는 관청이었다. 그 장관은 경 1명이고 그 밑에 소경 1명이 있었다.

　冑子監(당의 國子監)은 귀족들의 자제를 교육하는 교육기관이었다. 그 장관은 감 1명이고 그 밑에 長 1명이 있었다.

　巷伯局(당의 內侍省)은 왕실 후궁의 명령전달·호위·일상생활의 시중 등을 하는 환관들의 관청이었다. 거기에는 常侍 이하의 벼슬들이 있었다. 이로써 발해왕실에는 시중드는 기구와 환관이 존재하고 있었음을 알 수 있다.

＜韓圭哲＞