조선총독부의 경제정책 실패로 인해 몰락한 농민들이 농촌을 떠나 도시와 산골로 모여들며 형성된 빈민집단을 말한다. 일제하 조선의 최하층사회를 형성했다.

조선총독부는 일본제국주의의 확장을 목표로 경제정책을 추진했다. 일본제국 본토와 식민지 공업 지대에 값싼 식량을 공급하기 위해 산미증식계획 등의 쌀 중심의 증산 정책을 채택하고 지주제를 강화했다. 그러나 조선 농촌의 홍수와 가뭄 등 자연재해를 대비하는 데 실패했고, 경제대공황 등의 경제위기에도 대처하지 못했다. 이로 인해 매년 수많은 농민이 몰락해 농촌을 떠났다. 이들 중 경성 등의 주요 도시에 유입된 자들과 산으로 유입된 자 중 일부가 특정한 군집을 이루기 시작하면서, 각기 ‘토막민’과 ‘화전민’으로 불리게 되었다.

토막민은 도시 공터에 흙벽이나 거적을 덮은 ‘토막’이라는 허름한 무허가 주거를 짓고 살았던 사람들로, 경성부에서는 이들을 ‘하천 바닥, 또는 임야, 기타 관유지 및 사유지를 무단으로 점거하고 거주하는 자’로 정의했다. 인접한 범주로 ‘토굴’이나 ‘불량주택’이라는 용어도 사용되었는데, 토굴은 토막보다도 더욱 조잡한 굴집[穴居]을, 불량주택은 토막을 개조하거나 보수해서 가옥의 형태는 어느 정도 갖추었지만 위생상 유해하고 보안상 위험하다고 판단되는 집으로 별도로 분류되었다. 토막민은 주로 다리 밑이나 강가, 성벽 밑, 벼랑, 공동묘지 등의 공터에 거주했는데, 초기에는 소수가 임시적으로 거주하다 점차 그 규모가 늘어나며 토막민 마을인 ‘토막촌’을 이루게 되었다.

특히 경성에서는 홍제외리, 아현정, 돈암정, 신당정, 신설정, 용두정, 제기정, 종암정 등과 한강 인근에, 평양에서는 평남선과 경의선이 갈라지는 토성리 일대에, 부산에서는 조선방직공장 인근의 광무천변에, 인천에서는 철도와 부두에 인접한 송현정, 송림정, 도산정 일대에 밀집되었다. 그 규모는 경성부에서는 1931년 1,538호 5,092명, 1935년 3,576호 1만 7,320명, 1939년 4,292호 2만 911명 수준으로 집계되었으며, 1940년 인천 477호 2,802명, 대구 159호 493명, 평양 185호 766명 등이 거주하는 것으로 추정되었다. 다만, 토막민은 이동성이 강한 데다 토막 안에서도 서로 셋방이나 셋집을 주는 자생 경제를 형성했기 때문에 그 집계는 과소 측정된 것으로 여겨진다. 이에 1940년 경성부의 토막민을 조사한 경성제국대학 위생조사부에서는 1940년 경성부 내에는 약 3만 2,000명 이상의 토막민이 있다고 추정했다.

화전민은 산에 불을 붙여 수목을 태운 뒤 그 땅에 작물을 심는 ‘화전농업’을 했던 사람들을 말했다. 주로 산지대가 넓고 산세가 깊어서 단속이 미치기 어려웠던 함경남북도 및 평안남북도, 강원도 일대를 터전으로 했다. 조선총독부에 따르면 그 규모는 1916년 4만 9,161호 24만 5,626명, 1924년 23만 585호, 115만 9,026명, 1928년 24만 391호 121만 3,160명, 1934년 27만 1,238호 144만 7,164명, 1936년 28만 2,044호 152만 388명, 1938년 27만 7,648호 149만 1,147명, 1942년 24만 1,889호 137만 2,816명으로 집계되었다. 조선총독부의 산림 단속 및 화전민 통치 정책에 따라 다소 변화가 있었지만, 대체로 1920년대부터 중일전쟁 이전까지 그 규모가 크게 늘었음을 알 수 있다.

일제는 토막민이 부동산의 활발한 거래와 이를 통한 도시 개발을 가로막는 방해물인 동시에, 미관상으로나 주민의 위생상, 아동의 교육상으로 부정적인 영향을 준다고 보았다. 이에 1920년대 이후 대도시 일대의 토막민을 한 곳으로 수용하고 기존의 토막을 철거하는 ‘토막정리사업’을 각지에서 시행해 나갔다. 경성부의 경우 그 첫 번째 사업은 1925년 한강 대홍수 당시 홍수로 한강교 인근 토막민이 터전을 잃게 되자 인접 토지로 집단 이전 후 유상으로 불하한 사례였다. 이후 관청에서는 사회사업 보조금이나 토막민 수용지만을 제공하고, 토막민의 수용과 그 관리는 일본 종파가 운영하는 화광교원(和光敎園) 등 사회사업단체에 맡기는 방식이 채택되었다.

대표적으로 1935년 고양군 은평면 홍제외리 산1번지에 개설된 ‘향상대(向上臺)’의 사례를 살펴볼 수 있다. 이곳은 경성부가 일본불교 정토진종 오타니파(大谷派)의 사회사업단체인 향상회관(向上會館)에 2만 4,000여 평의 국유림을 불하해, 용산경찰서 및 서대문경찰서 관내의 토막민을 수용하도록 한 시설이었다. 사업 시행 당초 이 시설은 일본어 교육 및 생계 마련을 위한 부업 등을 교육해 토막민을 정착민으로 만드는 것을 목표로 했었다. 그러나 1940년 경성제국대학 위생조사부의 조사에 따르면, 도심지와 시설의 거리가 멀어 생계를 우려한 토막민들이 원활하게 수용·정착되기 보다는 기존 퇴거료나 수용지에 대한 권리를 복덕방을 끼고 매각하는 경우가 더 빈번한 것으로 조사되었다. 그 결과 1940년 이 시설의 수용 인원은 약 930호 5,580명에 불과해 실효성이 부족한 사업으로 평가되었다.

일제는 화전민 역시 조선 통치의 큰 병폐로 바라보았다. 산에 불을 붙이는 화전농법이 언제든 산불을 일으킬 수 있어, 일제의 경제 개발과 전쟁 수행을 위한 목재 수급에 차질을 불러올 수 있다는 인식이었다. 또한 화전민이 밀집된 북부지방의 산림은 국경에 가까워 독립운동 등의 기지로 사용될 수 있다는 점 역시 우려했다. 일제는 1911년 제령 제30호 ‘산림령’을 통해, 삼림에 방화할 경우 벌금 또는 징역형에 처한다는 단속 규정을 발표하고, 이에 따라 벌금이나 구류 조치 등을 통한 단속에 집중했다. 그럼에도 잦은 자연재해와 경제공황의 영향으로 파산하는 농민들이 늘어나 화전민의 규모는 계속해서 증가했다. 이에 1924년 ‘조선임야조사사업’이 완료되자, 1926년 ‘조선임정계획’을 수립하고, 이를 바탕으로 1927년부터는 ‘조선화전조사위원회’를 소집해서 화전민을 기존 화전에서 퇴거시키거나, 화전을 금지시켜 다른 직업을 구하게 하거나, 또는 국유림 내 다른 지역으로 이전 수용시키는 ‘화전정리사업’을 시행해 나갔다. 이후 이러한 기획을 보다 정교화해서 1932년부터는 압록강과 두만강 일대 조선 원시림의 삼림자원 개발과 이용을 목표로 북선(北鮮) 개척사업을 시행하였다. 이 사업에서는 이전 수용한 화전민을 ‘산농(山農)’으로 명명하며 그 ‘정착민화’를 강조하는 한편, 500호의 가구를 1개의 ‘산농지도구(山農指導區)’로 편제해 말단까지 행정적 통제가 미치도록 했다. 그러나 목재 개발을 우선시하며 사업을 추진했기 때문에, 화전민이 새롭게 이전 수용된 지역은 기존의 화전지대에 비해서도 더욱 척박하고 열악한 사례가 일반적이었다. 이로 인해 이전 수용 과정에서 화전민의 가계는 더욱 불안정하게 동요했고, 아직 단속이 미치지 않는 지역으로 숨어들어 다시 화전을 개간하거나 만주 등으로 이주하는 사례가 늘어났다.

이상과 같이 토막민과 화전민을 대상으로 하는 시책은 많은 갈등을 불러왔다. 특히 단속과 철거, 추방, 이전 수용의 과정에서 토막민과 화전민은 물론, 조선 전(全)사회의 저항이 일어나기도 했다. 토막민은 철거나 추방에 대항하기 위해 주민대회를 개최하는 한편, 기존 거주지의 토지를 매입하기 위한 모금 활동을 전개했다. 또한 관청에 진정서를 제출해, 기존 토지의 불하, 퇴거 기한의 연기, 이전비의 보상 등을 요구했다. 화전민 역시 주민대회를 열고, 국유림 매각을 탄원하는 한편, 화전민동맹회 등의 단체를 조직해 화전민을 내쫓고 그 땅을 일본 대기업에 불하하는 정책의 식민성을 지적하는 활동 등을 전개했다. 특히 1929년 함경남도 갑산군 보혜면 대평리 농롱곡에서 일어난 ‘갑산화전민운동’은 중요한 계기가 되었다. 이 사건은 지역 경찰과 영림서 직원들이 민가와 화전을 일방적으로 방화‧파괴해, 터전을 잃은 주민 500여 명이 일제의 화전민 탄압을 비판하고 나서 이후 신간회 등 여러 사회단체가 화전민과 연대a하는 계기가 되었다.

중일전쟁 이후 토막민과 화전민은 일제 노무동원의 주요 대상으로 인식되었다. 경성부 및 각 지역에서는 도시에 산재한 토막민을 수용시설에 수용하고, 이들을 토목 및 각종 일용노동자로 활용하여 전시의 노동력 부족을 완화하려는 계획이 발표되었다. 한편, 화전민 역시 만주 개척이민자로 선정되어 집단이민이 추진되어 국외로 이주당하는 자가 늘어나게 되었다.

토막민과 화전민은 일제의 경제정책 실패와 사회정책 미비의 결과로 양산된 빈민층군으로, 식민지 조선사회의 최하층을 형성했다. 먼저 1940년 경성제국대학교 위생조사부가 파악한 결과를 바탕으로 토막민의 특징을 다음과 같이 종합할 수 있다.

(1) 토막민의 생활 상태는 일본 제국 전체의 여러 빈민군 중 최하위를 차지하는 것으로 추정되었다.
(2) 토막민의 수는 해마다 급격한 비율로 증가했다.
(3) 경성의 경우 토막민의 2/3는 이촌향도한 몰락 농민이고, 나머지는 원래 경성에 거주해 온 도시 빈민이었다.
(4) 토막민의 인구 비율은 20~30대 청장년이 적었으며, 혼인이 제한되어 있어 출생률이 낮았고, 자녀사망률은 매우 높았다.
(5) 토막민의 출신 직업은 농업이 가장 많았으며, 자유노동자가 그 다음을 이루었다. 토막으로 이주한 이후에는 일용노동자, 인부, 직공, 행상 등의 육체노동에 주로 종사했다. 날품팔이 노동이나, 넝마주이, 쓰레기나 분뇨처리장 등의 청소인부, 수레꾼, 마차꾼, 화물운반 인부 등으로 일했다. 이들의 임금은 전시하의 임금 폭등 속에서도 1940년 1일 평균 남자는 1원 20전, 여자는 56전에 불과한 수준으로 매우 적었다.
(6) 총 지출 중 음식비가 차지하는 비율이 총 수입의 70%에 달할 만큼 많았다.
(7) 부채는 가구당 평균 34원 6전으로 매우 많았다.
(8) 마을은 많게는 천수백 호, 적게는 수십 호 정도의 규모로 구성되었다. 규모가 큰 토막촌에는 생필품을 판매하는 작은 점포 등도 형성되었다.
(9) 집은 간혹 가옥의 형태를 갖춘 곳도 있었지만, 대개는 널빤지나 함석, 흙벽과 거적으로 사방과 천장을 두른 가건물 형태가 일반적이었다. 내부는 방을 별도로 구획하지 못한 채 방 하나로 이루어진 곳이 대부분이었으며, 1인당 평균 차지하는 면적은 다다미 1장의 크기에 지나지 않았다.
(10) 의복은 하복과 춘추복, 동복을 모두 합쳐도 평균 3.5벌에 불과했고, 대다수가 입고 있는 옷 한 벌에 의지했다. 가구당 평균 침구 수는 이불 1장, 요 1장에 지나지 않았다.
(11) 토막민의 80% 이상은 한글도 이해할 수 없는 문맹이었으며, 일본어를 조금이라도 이해할 수 있는 자는 전체의 10%에 미치지 않았다.

이처럼 토막민은 조선 주요 도시의 최하층을 이루고 있었다. 1924년 11월 한 동아일보 기자가 동대문 훈련원 일대의 토막촌을 방문한 뒤 보도한 기사는 이들의 참상을 대표적으로 보여준다.

방안을 아무리 둘러보아야 별다른 물건이라고는 뱀 담은 궤짝 두어 개 외에는 아무것도 보이지 않는다. 그대로 진흙 바닥 위에 두툼한 나무판자로 선반을 매인 후에 다 떨어진 초석 몇 조각을 깔아놓고는 까는 것, 덮는 것도 없이 그대로 서로 발을 마주 대고 십여 명씩 기름(뱀 기름을 말함 – 인용자)을 짠다. 물론 그나마도 밥 지어 먹는 냄비 한 개, 사기그릇 하나도 가지지 못하였다. 오직 달고 쓰고 혈혈단신 혼자 몸으로 낮이 되면 각처로 돌아다니며 되는대로 이것저것 갖은 사정을 다해 가면서 상 아래 떨어진 밥 덩어리나 먹고 나머지 반찬 가지로써 간신히 주린 창자를 다만 조금이라도 시급한 것을 채우다가 밤이 돌아오면 종일토록 언 몸뚱이를 찬바람에 부대끼면서 그래도 내 집이라고 음습한 땅속 방으로 각각 모여들어 한숨과 웃음을 서로 바꾸며 그날 하룻밤을 그럭저럭 지나간다. 그리고는 또 다시 그 이튿날이 되면 어김없이 전날의 눈물겨운 일과를 복습하여 간다. 아, 이 가긍한 현상이 지금 이 움 속에 거처하고 있는 “거지”들의 살림살이이다. (「빈민촌 탐방기 (7)」, 『동아일보』, 1924.11.15.)

화전민의 생활실태 역시 지극히 열악했다. 1940년 언론인 인정식이 총독부의 의뢰를 받아 함경북도 무산군을 대상으로 조사하여 발표한 결과를 통해, 그 특징을 다음과 같이 요약할 수 있다.

(1) 화전민의 가구당 평균 인원은 6.6명으로, 조선 전체 평균 가족의 인원수보다 조금 많았다.
(2) 오로지 화전만을 경작하는 ‘순(純)화전민’은 그 생산성이 매우 낮았다. 이는 고원지대의 특성상 농작물이 자랄 수 있는 기간이 매년 5월 초부터 9월 말까지로 매우 짧다는 점, 기온이 낮아 이모작을 할 수 없다는 점, 토질이 좋지 않고 척박한 경사지여서 비료를 뿌린다고 해도 비가 오면 금방 비료가 유실된다는 점, 인구가 희박하고 가축을 기르기 어려워 퇴비를 구하기 어렵다는 점 등이 그 원인으로 지적되었다.
(3) 이러한 조건상 화전민들은 한 곳에 정착해서 땅을 개량하기 보다는 더 이상 농사를 지을 수 없을 때에는 새로운 지역으로 이주해 또 다른 화전을 개척하는 이동성이 강했다.
(4) 낮은 생산성으로 인해 화전민의 생산 작물 대부분은 가내 소비되는 데 그쳤다.
(5) 화전민의 주요 식량은 밤과 감자로, 저지대의 농민과는 큰 차이가 있었다.
(6) 순화전민은 한 가구당 평균 5,700평의 화전을 경작했지만 연간 총 수확량은 6~7인 가족이 가내 소비를 하기에도 모자라, 1년 중 대부분의 기간은 초근목피에 의지해 부족한 식량을 충당하는 형편이었다.
(7) 전시체제기 이후 새로운 화전 개간이 엄격히 금지되고, 기존 화전에서도 불을 붙이는 행위가 강력히 금지되면서 화전민 중 다수가 국경을 건너 만주로 이주하는 양상이 증가했다.

이처럼 화전민은 지극히 척박한 상황 속에서 생계를 이어갔다. 이에 많은 지식인들이 화전민의 비참한 생활을 동정하며 이를 기록으로 남겼다. 1929년 6월 동아일보 기자 최용환이 함경남도 장진군 신남면 일대의 화전을 답사한 뒤 보도한 다음의 기사는 당시 화전민이 처한 열악한 상황을 상징적으로 보여준다.

양지바른 산비탈에는 거의 빈틈 없이 이어진 화전이 있고 물 흐르는 좁은 골짜기마다 ‘틀거리’의 집이 있으니, 그는 산에서 나무를 베어 온 채 별로 다듬지도 않고 네 귀퉁이를 맞춰 덧놓고 덧놓아 기둥이 하나 없이 지어놓은 집이다. 그 덧놓고 덧놓은 틀거리 사이에 바람을 막기 위해 흙을 엷게 바르고 한 편에 들고나는 문이 있으니 이것이 곧 순화전민들이 잠시 거주하는 안식처라 한다. 그 안을 들여다보니 방 안에 온돌은 있으나 방과 부엌에 바람벽도 없이 화통하였고, 어느 해에 창호질을 하였는지 더럽다 못해 검고 절어서 방 안에서 햇볕이라고는 구경도 할 수 없이 되었다.(최용환, 「고해순례 (3)」, 『동아일보』, 1929.06.31.)

일제강점기의 경제정책 실패로 양산된 수많은 이농민 중 다수가 토막민과 화전민이 되어 조선의 최하층사회를 이루었다. 그러나 이들의 수난은 해방 이후에도 그치지 않았다. 일제강점기 해외에 살던 수백만 명의 사람들이 남한으로 귀환했고, 여기에 예기치 않은 분단과 한국전쟁까지 이어지면서 월남민이 급증했기 때문이었다. 남한에 연고가 없거나 고향으로 돌아가지 못한 사람들이 도시로 향해 도시빈민이 되었고, 산으로 숨어들어 화전민이 되었다. 특히 1960년대 이후 경제개발계획에 따라 이촌향도의 흐름이 거세지며 도시빈민은 서울은 물론 수도권 전 지역으로 ‘판자촌’으로 불린 밀집지대를 형성해 나갔다.

결국 1968년을 거치며 도시빈민과 화전민의 모습은 큰 전환을 맞게 되었다. 박정희정권은 일제강점기와 마찬가지로 ‘판자촌정리사업’과 ‘화전정리사업’을 추진해 이들 빈민을 일소하는 정책을 시행했다. 도시빈민에 대해서는 1968년부터 서울 시내의 무허가 판자촌을 철거하고 해당 지역 내 빈민을 경기도 광주군의 ‘광주대단지’로 이전한 정책이 대표적이었다. 철거민의 생업 대책을 마련하지 않은 채 졸속으로 추진된 이 사업은 해방 이후 최초의 도시빈민투쟁인 ‘광주대단지사건’을 일으키는 배경이 되었다. 한편, 화전민의 경우 1965년 당시 남한에만 약 7만여 호, 40만 명이 존재한 것으로 파악되었는데, 박정희정부는 1965년부터 산림의 보호 등을 목적으로 화전민을 타 지역으로 이주시키는 사업을 추진했다. 특히 1968년 11월 울진·삼척 무장공비사건이 발생하자 ‘취약지 대책사업’의 하나로 1969년부터 화전민에 대한 이주사업을 본격화해 1979년 그 종결을 발표하였다.