2. 일본 제국 지배의 유산, 쌀 기아 수출

일제가 1930년대 이래 침략 전쟁을 확대해 나갔음은 잘 알려진 사실이다.³⁰⁸⁾ 이 과정에서 일제는 조선 쌀을 이른바 ‘대동아 공영권’의 구체적인 연결 고리로 활용하고자 하였다. ‘대동아 공영권’은 영국, 미국, 프랑스의 식민지였던 동남아시아 지역을 ‘동북아시아 교역권’으로 포섭하여 배타적인 ‘역내 교역권’을 만들고자 하였다. 일제는 전쟁 수행을 위한 전력의 긴급 증강과 동남아시아 점령 지역 운영에 따른 부담이 증가하자 조선, 만주, 중국 지역이 속한 ‘북방 대륙 경제권’의 물자 교류 방식에 대한 근본적인 조정을 가하고자 하였다.

이전까지 조선, 만주 지역의 경제 성장은 철저히 일본 경제의 이해에 맞추어졌기 때문에 일본에 대한 무역 의존도는 매우 높았던 반면, 인접한 두 지역 사이의 물자 교류는 오히려 미미한 편이었다. 구미 제국의 각축장이던 중국은 세계 시장과 폭넓게 연결되어 있었기 때문에 조선, 만주와 교역을 촉진시킬 필요성이 덜하였다.

침략 전쟁을 확대하며 일제는 조선 쌀을 북중국, 만주, 조선의 교역 조정 과정에서 지역 간 연결을 위한 주요 상품 중에 하나로 상정하였다. 일제에게 있어 ‘일만지(日滿支: 일본·만주·중국) 경제 블록’의 수립은 조선 쌀 수출의 범위를 확대하고 동시에 군사적 관점에서 조선의 식량 공급지 역할을 확대한다는 것을 의미하였다.³⁰⁹⁾ 이 양자를 충족시키고자 일제는 조선 쌀의 대규모 증산 계획을 수립하였다.

일제는 자국의 농업은 이미 극도로 집약화가 되었기 때문에 더 이상의 미작 증수(增收)는 불가능하다고 보았다. 반면, 조선은 원래 쌀 생산의 적지였고, 농업 생산의 집약화 측면에서나 경지 확장의 측면에서 일본보다 더 많은 증산을 달성할 여지가 충분이 있다고 보았다. 일제는 식민지 조선이 재배법의 미숙, 시비(施肥)의 부족, 관개 설비(灌漑設備)의 부족 등을 개선하면 쌀 생산량을 크게 증대할 수 있을 것이라 전망하였다.

그러나 쌀 증산을 통한 수출 확대와 대륙 경제와의 유기적인 연결이란 구상은 전시 상황 아래서 뜻대로 실현되지 못하였다. 일제는 침략 전쟁을 벌이면서 많은 물자가 소요되는 토지 개량 사업에 치중할 수 없었다. 조선 총독부는 1940년 1월에 수립한 ‘조선 증미 계획(朝鮮增米計劃)’에서 경종법(耕種法) 개선은 화학 비료 사용의 증대와 종자 개량 사업에 역점을 두지 않고 ‘실행 단위를 조직하고 지도력을 강화’하는 데 중점을 두었다. 품종의 개량과 보급, 화학 비료의 사용 증대가 전제되지 않은 경종법 개선은 노동력의 집중 투하를 통한 생산력 증대 형태를 취할 수밖에 없었다. 하지만 이 방식조차도 강제 징용(强制徵用) 등을 통한 농업 노동력 감소로 한계에 부딪칠 수밖에 없었다.

일제를 패망시키며 한반도를 분할 점령한 미국은 애초 동북아시아 식량 공급지로서 조선의 위상을 주목하지 않았다. 오히려 점령 초기 미국은 남한을 일본의 영향권에서 떼어 내는 데 관심을 가졌다. 이러한 정책 기조에서 1947년 초반까지 미군정 통치 당국자들에게 쌀은 정치적·경제적 안정과 직결되어 있는 식량, 그 이상을 의미하지 않았다. 미곡 수집에 대한 농민들의 강한 저항과 반입 식량 부족에 따른 대중의 불만이 점령 당국의 정책 목표를 근본적으로 뒤흔들지 못하도록 해야 한다는 차원에서 쌀을 바라 볼 뿐이었다. 이는 대량의 식량이 수입되지 못한다면 남한에서 중대한 위기가 발생할 것이라는 판단 아래 ‘연합국 최고 사령부(Supreme Commander, Allied Power)’에 15만 톤의 쌀 또는 그에 상응하는 식량을 보내 줄 것을 강력히 요청하였던 사실에서 단적으로 드러난다.³¹⁰⁾

반면 식민 통치를 하였던 일본인은 1945년 이후에도 식량 공급지로서 조선의 위상을 여전히 주목하였다.

조선의 쌀을 바라보는 미군정 당국자들의 인식은 냉전의 고조와 함께 바뀌기 시작하였다. 쌀과 식량 문제를 점령 직후부터 1946년까지는 점령지 내부의 안정과 직결된 문제로 인식하고 같은 차원에서만 다루었다고 한다면 1947년 이후부터는 한일 경제 관계 구축, 나아가 전후 동아시아 지역 통합 문제와 연관하여 논의하기 시작하였다.³¹²⁾

미국은 1947년에 접어들자 냉전 체제의 틀을 잡는 일련의 대외 정책을 천명하였다. 3월에는 ‘공산주의 봉쇄’를 목표로 하는 ‘트루먼 독트린(Truman Doctrine)’을 발표하였으며, 6월에는 유럽 부흥 계획(Marshall Plan)을 제시하였다. 1947년 1월 미 국무장관 마셜은 남한에서의 정식 정부의 수립과 일본 경제와의 연결에 대한 초안을 작성할 것을 극동국장 빈센트(John C. Vincent)에게 지시하였다.³¹³⁾ 이는 미국 내 대외 정책 입안자들이 한반도에 수립될 향후 국가의 위상을 일본과의 관계 속에서 고려하기 시작하였음을 보여 준다.

1947년 초반에 미국 정부는 대한반도 문제를 다루기 위해 ‘한국에 관한 성간 특별 위원회(Special Interdepartment Committee on Korea)’를 구성하였다. 이 위원회는 소련과의 한반도 해결 방식으로 상정할 수 있는 안들을 검토한 뒤, 그 해결 방안으로 정치, 문화, 경제 부분에서 공격적이고 ‘적극적인 계획(a positive program)’을 실시할 것을 제안하였다.³¹⁴⁾ 농업 부문에서는 남한 지역의 식량 자급 자족 달성을 목표로 설정하고, 관개 개선, 경작 면적 확대, 종자 개량, 비료 및 쌀의 원활한 수송을 위한 교통 시설 정비, 생산 증진을 위한 토지 개혁 실시 등을 언급하였다.

성간 특별 위원회는 한반도 문제를 해결하기 위해 미 국무부 장관과 전쟁부 장관의 합의하에 조직된 단체였으나, 양 부처의 입장은 달랐다. 만주, 중국, 한반도를 포괄하는 전략 구상에서 한반도의 군사적·전략적 가치가 거의 없다고 평가하였던 미 전쟁부는 6억 달러의 비용이 드는 적극적인 계획의 추진에 부정적이었다. 반면, 원조 계획에 적극적이던 미 국무부는 남한과 일본 간의 교역 확대 및 극동 시장과의 연결을 모색하였다.³¹⁵⁾

미국 정부 내에서 남한과 일본 중심의 극동 경제와의 통합 구상이 제기된 배경은 한반도의 분단 가능성 확대와 함께 일본의 ‘반공 기지화(反共基地化)’에서 찾을 수 있다. 일본을 아시아의 반소·반공 기지로 만든다는 미국의 정책 표명은 1948년 초에 이루어졌으나, 이미 1947년 초반부터 미국 은 일본을 아시아 반공의 보루(堡壘)로 만들기 위한 경제 부흥을 실시해 나갔다. 배상금 형식으로 공업 시설을 철거하여 일본 경제력 수준을 억제하려 한 초기의 점령 정책은 일본 자본주의의 부흥 정책으로 전환되었다.

패전 후 일본의 식량 부족으로 노동자의 생산성 감퇴가 발생하자, 일본 배상 정책 위원회 연구 위원회는 일본의 부흥을 위해 가장 필요한 것은 식량이라고 지적하였다.³¹⁶⁾ 급격한 인구 증가와 높은 출산율, 식민지 쌀 반입의 단절, 1945년도 쌀 생산의 대흉작, 공출 실적 부진 등의 요인이 맞물려 패전 직후 일본의 식량 상황은 심각하였다. 일본 내의 상황은 남한과 일본에 필요한 원조를 조사하기 위해 미 국무부, 전쟁부, 농무부가 합동으로 파견한 ‘해리슨 파견단(the Harrison Mission)’에 의해 구체적으로 파악, 보고되었다. 파견단 단장 해리슨은 일본 경제의 부흥을 위해서는 전쟁 이전 원료 공급지(조선을 포함한)와 일본과의 관계를 재개시킬 필요가 있다고 미 하원 분과 위원회에 보고하였다.³¹⁷⁾

한편 거의 같은 시점에 남한의 미군정 관료들도 식량 수출의 가능성을 고려하였다. 이들은 단기간 내에 미곡 수출이 이루어질 가능은 적지만, 남한(또는 조선 전체) 경제가 장기적으로 안정을 달성할 것인가의 여부 사안은 식량 자급과 식량 수출을 할 수 있을 정도의 농업 생산성 증대를 달성하는가 여부에 달려 있다고 보았다.³¹⁸⁾

미 국무부 경제 파견단과 미군정은 향후 농업 활성화와 쌀 수출이 남한 경제에서 차지하게 될 비중에 대해 포괄적으로 검토하였다. 이들은 남한이 경제적 자립과 무역 수지 균형을 위해서는 곡물 자급뿐만 아니라 수출국이 될 필요가 있다고 보았다. 그리고 충분한 양의 상업용 비료가 투여된다면 식량 잉여 지역이 되는 것은 실현 가능성이 높다고 평가하였다.³¹⁹⁾

따라서 문제의 중심은 비료 수급 방안에 있었다. 이 시기 미군정 내에서 남한 내 비료 시설 확대를 강력히 주장한 인물은 국무부 경제 파견단을 이끌던 경제 고문 번스(A. C. Bunce)였다. 분단 정권 수립 이후 주한 미 경제 협조처(ECA: Economic Cooperation Administration) 원조 사절단장을 맡았던 번스는 경제적 부흥을 위해서는 비료 시설 확대에 최우선권을 두어야 한다고 강조하였다.³²⁰⁾

그러나 비료 시설 확대를 통한 농업 생산성 회복과 식량 수출 가능성을 주장하였던 견해는 1948년 말까지 거의 영향력을 발휘하지 못하였다. 미군정기 말 미국의 대한 정책에 상당한 영향을 미쳤던 것이 미 대통령 트루먼의 특사 웨드마이어(A.C. Wedemeyer)였다. 조선의 정치적·경제적·군사적 상황을 검토한 웨드마이어는 보고서에서 “남한은 경제적으로 자립할 가능성이 없다.”고 평가하였다.³²¹⁾ 더불어 그는 식량 수출 가능성에 대해 부정적이었다.

하지만 이승만 정부 수립 이후 대한 원조를 주관하였던 주한 미 경제 협조처 담당자들의 생각은 달랐다. 이들은 우리나라의 쌀 자급과 수출이 가능하다고 보았고, 경제의 수지 균형을 위해서 반드시 쌀 수출이 필요하다고 판단하였다.

1950년 3월 미국 의회에서 결정된 1951 회계 연도 미 경제 협조처의 대한 원조 계획 1억 달러의 내역에는 약 4,200만 달러(전체 액수의 42%)가 비료 원조액으로 할당되었다. 미 경제 협조처는 1951년도에 한국이 식량 자급자족뿐만 아니라 약 200만 석의 미곡 수출을 달성할 수 있을 것으로 내다보았고, 이를 성취하려면 남한에 비료 공장을 세우기 이전까지 비료를 외부에서 대량 원조해야 할 필요가 있다고 판단하였기 때문이다. 이승만 정부 이후 1년 동안 화학 비료 사용량이 이전 미군정 2년 사용량의 두 배에 달하였다.

남한의 경제 발전 구도에서 미곡 수출을 핵심 고리로 파악하였던 주한 미 경제 협조처는 남한과 일본 간의 무역 극대화를 추구하였다. 이승만 정부와 주한 미 경제 협조처는 1950년 10만 톤의 쌀을 일본에 수출하였다. 이승만 정부는 국내용 쌀값과 수출용 쌀값과의 차이를 통해 최대한 재원을 확보하고자 하였다. 일본의 극동 사령부는 남한이 과연 수출용 잉여미(剩餘 米)를 생산할 수 있는지를 우려하였으나, 식량의 생산과 유통에 강한 영향력을 행사하고 있던 이승만 정부에게 이는 부차적인 문제였다.

미곡 수출을 통한 외화 획득의 필요성을 주장한 논자들은 남한의 미곡 자유 시장 가격이 세계 미곡 시장 가격과 비교해도 절반 수준에 불과하기 때문에 미곡 수출은 양곡 부족량을 보전할 잡곡과 미곡 매상(買上) 보상 물자인 면포(綿布) 등을 구입하더라도 상당량의 외화를 남길 수 있다는 견해를 밝혔다.³²²⁾ 이러한 맥락에서 농림부는 1950 미곡 연도 식량 정책 요강에서 ‘강력한 소비 절약과 철저한 혼식 실행을 단행할 것’, ‘국내 잡곡 부족을 미곡 수출로서 교환 수입하여 양곡 절대량을 도모할 것’ 등을 제시하였다.³²³⁾

1950년 이승만 정부가 쌀 수출을 단행할 수 있었던 것은 광범한 영세 소농이 존재하였기 때문이다. 1정보 미만을 경작하였던 영세 소농은 시장에서 양곡을 저가로 내놓을 수밖에 없는 ‘기아 상품(饑餓商品)’ 판매자이자 여타 상품을 상대적으로 비싸게 구입하는 구매자였다. 영세 소농은 1951년도 경작 규모별 농가 호수에서 78.5%를 차지하였다. 보릿고개를 넘기기조차 힘든 농민이 대다수인 상황에서 추진된 1950년 쌀 수출은 남아도는 쌀을 수출한 것이 아니라 식량 부족 상태에서 쌀을 수출한 ‘기아 수출(飢餓輸出)’이었다. 이러한 사정은 다음 인용문을 통해 미루어 짐작할 수 있다.

이승만 정부는 6·25 전쟁 이후에도 잉여 농산물 수출을 기도하는 농업 증산 계획을 입안하고, 쌀 ‘기아 수출’을 고려하였지만 별반 성과를 거두지는 못하였다.