2) 최씨무신정권의 성격

　기왕의 연구들 가운데는 초기 최충헌정권을 긍정적으로 평가한 경우를 발견할 수 있다. 최충헌이 이의민의 제거 직후 국왕에게 올린「封事十條」가 개혁적인 내용을 포함하고 있다는 점에서 그러하였다.086) 그러나 최충헌의「봉사10조」는 최충헌 자신이 쿠데타를 합리화시키기 위해 올린 것에 불과했던 것이다. 이의민정권의 失政을 열거함으로써 자신에 의한 이의민 제거가 정당한 것이었음을 알리기 위한 것이었다. 최충헌이「봉사10조」에서 보이는 바와 같은 개혁의지를 가지고 있었다거나, 이를 정책에 반영시키려 했다고는 결코 생각되지 않는다.087) 따라서 이의민 집권기를 이해하려 할 때「봉사10조」는 참고될 수 있지만, 이를 통해 최충헌정권의 성격을 이해하려 한다면 이는 커다란 오류를 범하는 것과 다름없다고 생각된다. 최충헌정권에 대한 평가는 최충헌정권에 대한 구체적인 검토를 거친 연후에 내려져야 할 것이다.

　최충헌정권의 성립에 기여했거나, 이후 최충헌정권을 주도한 무인들은 좋은 가문 출신이었다. 최충헌집권기에 宰樞에 오른 무인들에 대한 분석의 결과 얻어진 결론이다. 그런데 이들 재추들의 자손 가운데는 최충헌 이후 崔怡·崔沆의 정권 아래에서 현달한 자가 적지 않았다. 이러한 사실은 최씨집권기에는 정치적 지배세력에 커다란 변화가 없었음을 암시해 준다 하겠다. 아울러 최충헌정권과 이후의 최씨정권은 그 기본적인 성격에 있어서 커다란 차이가 없었음을 짐작케 해 준다.

　최충헌집권기에 재추에 오른 인물들의 상당수가 좋은 가문의 출신이었고, 그들의 대부분이 최이·최항정권 아래에서도 가문의 번성을 유지하였음은 문신의 경우도 마찬가지였다. 최씨집권기에 3인 이상의 문신 재추를 배출한 가문으로는 金鳳毛의 慶州金氏, 趙永仁의 橫川趙氏, 任濡의 定安任氏, 崔惟淸의 鐵原崔氏 등이 찾아지는데, 이들은 최충헌의 집권 이전부터 높은 정치 사회적 지위를 유지한 가문들이었던 것이다. 이들 가문은 또한 최씨가와 혼인을 통해 연결되었다. 최씨가는 혼인을 통해 그들과 연결됨으로써, 그들의 정치 사회적인 지위를 이용하려 했었는데 이는 당시의 사회에서도 문벌을 여전히 중시하였음을 알려 주는 예가 아닌가 한다.

　최씨 무신집권기의 재추들이 좋은 가문 출신이 많았다는 사실은 최충헌정권을 비롯하여 이후의 최씨무신정권을 이해하는 데 적지 않은 시사를 던져준다. 이들은 고려의 기본적인 제도들을 변화시키지 않고서도 그들의 지위를 유지할 수 있는 인물들이었다. 급격한 변화는 오히려 그들의 현실적인 지위를 위태롭게 만들 수 있는 것이다. 이러한 점에서 최충헌정권을 비롯한 최씨무신정권은 과격한 개혁은 단행하지 않았을 것이라는 사실을 쉽게 짐작할 수 있다. 최씨정권이 기존의 제도들을 크게 변화시키지 않고 그 틀 위에서 전개되었음은, 최씨 자신이 국왕에 오르지 않았던 점을 통해서도 확인할 수 있는 일이다.

　최충헌은 명종과 희종을 폐하고 신종·희종·강종 및 고종의 4왕을 옹립하였다. 그럼에도 불구하고 그 스스로가 왕이 되지는 않았다. 최씨정권 내부에서도 국왕을 내세워 최씨를 공격하는 자가 있었기 때문이다. 이에 최충헌은 왕위에 오름으로써 초래할 수 있는 정권의 몰락보다는, 국왕의 권위를 이용하여 정권을 안정시키는 것이 유리하다고 판단했을 것이다. 최씨정권이 국왕의 권위를 이용한 구체적인 예는 왕실과의 통혼이나 蒙古와의 관계 등에서 드러난다.

　최충헌은 강종의 서녀를 취함으로써 자신이 직접 왕실과 통혼하는 계기를 마련하였다. 그의 아우 崔忠粹가 딸을 太子妃로 들이려 한 데 반대하여 최충수를 제거했던 최충헌이었고 보면, 스스로 모순을 드러내 보인 셈이다. 이후 그의 아들 珦은 종친인 壽春侯 沆의 딸과 혼인했으며, 또 다른 아들 珹은 희종의 딸과 혼인하였다. 최씨가의 이러한 왕실과의 혼인은 최이집권기에도 지속되었다. 최이의 사위인 金若先의 아들 敉는 襄陽公의 딸과 혼인하였고, 김약선의 딸은 원종의 왕비가 되었던 것이다. 김약선 자녀의 왕실과의 혼인은 언뜻 최씨가와는 무관한 것이 아닌가 생각되기도 한다. 그러나 김약선이 최이의 후계자였음을 감안하면, 이러한 혼인 역시 최이의 정치적인 의도에서 비롯했다고 하여 무리는 없을 것이다. 최씨집권자들이 이처럼 왕실과 통혼한 것은, 혼인을 통해 왕실과 밀착됨으로써, 정적들에게 그들에 대한 도전은 곧 국왕에 대한 도전과 다를 바 없다는 것을 인식시키기 위함이 아니었나 생각된다.

　최씨정권은 江華遷都 후 몽고와의 대화 책임자로서 국왕을 내세웠다. 그들이 대화의 당사자로 나서게 되면, 몽고와의 강화를 갈망하는 국내의 여론을 묵살하기 어려웠기 때문이었을 것이다. 그런데 몽고와의 강화는 곧 그들을 불필요한 존재로 만들고 말리라는 것은 누구보다도 최씨 자신들이 잘 알고 있었다. 따라서 그들은 抗蒙으로 일관할 수밖에 없었다. 이에 그들은 국왕을 내세워, 강화가 이루어지지 못한 책임을 그에게 돌림으로써 정권의 안정을 누릴 수 있었던 것이다.

　최씨정권의 지배세력은 좋은 가문의 출신들로서 그들의 자손들 역시 대대로 최씨정권 아래에서 현달했다는 필자의 주장은, 최씨무신정권 아래에서 ‘能文能吏’가 등장했다거나088) 金俊과 같이 노비출신으로서 정치적으로 두각을 나타낸 인물이 있었던 사실과는 상반된 것처럼 보인다. ‘능문능리’와 ‘노비’는 기존의 지배세력과는 다른 존재들로서, 이들의 등장은 곧 새로운 세력의 진출로 이해되기 때문이다. 그런데 기왕의 연구들은 ‘능문능리’의 등장만을 강조했을 뿐, 이들이 등장하게 된 배경에 대한 검토는 결여하고 있다. 따라서 충분한 설득력을 지니고 있다고는 생각되지 않는다. 여기에서 ‘능문능리’가 등장하게 된 배경과 아울러, 최씨집권기에 노비들이 정치적으로 두각을 나타내게 된 이유에 관해서도 알아보고자 한다.

　최씨집권자들은 무인들을 철저하게 견제하였다. 무인들은 무력을 배경으로 자신들에게 도전할 가능성이 있었기 때문이다. 따라서 최씨집권자들이 자신의 정권에 위협을 줄 만한 무인들을 모두 제거하였음은 물론이다. 최충헌이 그의 동생 최충수나 조카 박진재를 제거한 것은 그 좋은 예가 될 것이다. 여기에 그치지 않고, 최씨집권자들에게는 자신의 후계자도 경계의 대상이었다. 최충헌이 최이의 장인인 鄭叔瞻을 유배보냈던 점이나 최이가 자신의 사위이며 후계자였던 김약선을 살해한 사실은 이를 잘 설명해 주는 것이 아닌가 한다. 정숙첨이 최충헌에 의해 유배된 것은 최이의 독자적인 세력 확보를 기도했기 때문이며, 김약선 역시 최이와는 별도의 세력 확대를 기도했기에 최이에 의해 제거되었던 것이다.

　최씨집권자들이 그들의 후계자를 견제하는 데 크게 기여한 인물들은 그들의 심복 무인들이었다. 따라서 최씨의 심복 무인들과 최씨의 후계자는 적대적인 관계에 있었다. 최충헌의 심복인 崔俊文·池允深·柳松節·金德明이 최이의 권력승계를 반대한 사실로 미루어 알 수 있다. 따라서 그들은 최씨가의 새로운 집권자가 권력을 승계함과 동시에 제거되기가 일쑤였다. 최충헌의 심복인 최준문 등이 최이에게 제거되었으며, 최이의 심복인 周肅은 최항에게 제거되었던 것이다.

　최씨의 심복 무인들에게 있어서 주목되는 것 가운데 하나는 그들의 신분이 보잘 것 없었다는 점이다. 최충헌의 심복이었던 최준문은 興海貢生이었으며, 김덕명은 음양에 밝았다 한다. 더구나 최이와 최항의 심복인 김준·이공주·최양백 등은 최씨가의 가노였던 것이다.089) 이것만을 놓고 보면, 최씨집권기에는 노비 출신으로서 정치적으로 출세한 무인들이 있었다고 할 수 있다. 그렇다고 이러한 현상을 가지고 노비들의 정치적 진출이 활발했다거나 노비들의 지위가 향상된 시기였다고는 결코 말할 수 없을 것이다. 그들은 극히 소수에 불과하였다. 더구나 최씨집권자들이 노비를 심복으로 삼은 것은, 그들이 자신들에게만 충성을 바칠 수 있는 인물로 기대한 때문이었다. 노비들의 지위 향상의 결과는 아니었던 것이다. 최씨집권자들은 가문이 좋은 인물들의 경우 그렇지 못한 인물들보다 가문을 바탕으로 그들에게 반발할 소지가 많다고 판단했을런지도 모른다.

　한편 최씨집권자들은 문신들을 발탁하여 등용하기도 했다. 그들은 대부분 한미한 가문 출신이었으며, 또한 예외 없이 과거합격자였다. 즉 그들 가운데 상당수는 향리 출신이었으며, 그들은 학문과 행정실무에 능한 자들이었던 것이다. 이른바 ‘能文能吏’가 그들이다. 그런데 최씨가 문인들에게 요구한 ‘능문 능리’의 ‘文’은 학문이라기보다는 문장의 작성이었다.090) 즉 군왕이 올바른 정 치를 할 수 있도록 도와 주는데 필요한 經史 등의 학문이 아니라, 表箋이나 詔勅 등의 작성에 필요한 문장이었던 것이다. 따라서 최씨가 필요로 한 문인은 경사에 박통한, 정치적인 능력을 갖춘 인물이 아닌 문장에 뛰어난 인물이었음을 알 수 있다. 당시의 문인들 대부분이 여기에 부응하여 학문보다는 章句 다듬는데 주력하였음은 물론이다.

　‘능문능리’는 그들이 최씨에 발탁되기까지는 반드시 최씨정권과 밀착된 인 물의 천거를 필요로 했다. 설사 문학과 행정실무 모두에 능한 인물이라 하더 라도 최씨와 밀착된 인물의 천거가 없으면 최씨에게 발탁되기 어려웠다. 따라서 한미한 가문 출신의 과거 합격자가 최씨에게 발탁되기 위해서는 그들의 座主에 의존하는 수밖에 없었다. 최씨정권 아래에서 과거를 주관할 정도였다면, 최씨와 밀착된 인물임이 분명하기 때문이다. 최씨집권기에 천거가 활발했다거나091) 좌주와 문생의 관계가 강화된 이유가092) 여기에 있다. 한편 이들은 문학과 吏務에 능하였기 때문에 政房이나 대간을 거쳐 승진하는 경우가 일반적이었다. 그렇다면 최씨가 이들을 등용한 이유는 분명해진다. 즉 자신들의 문신 심복을 삼으려는 의도였던 것이다. 이는 그들의 역할로 미루어서도 짐작된다. 李奎報와 金敞, 그리고 朴暄의 경우를 예로 들어보자.

　이규보는 고종 19년의 江華遷都를 칭송하는 글을 여러 곳에 남기었다. 그런데 강화천도는 최씨정권의 유지를 위해 단행된 것이었다. 최이는 본토의 인민들을 몽고군의 침입에 버려둔 채, 국왕과 관료들의 반대에도 불구하고 천도를 단행했던 것이다. 이러한 최씨정권의 강화천도를 이규보가 찬양한 것은 최씨정권에 의한 강화천도를 합리화시킨 것과 다를 바 없다. 한편 김창은 정방에서 인사행정을 맡아 보았는데, 모든 것을 최이의 결정에 따라 처리하였다. 사람들이 그 이유를 묻자 김창은 “최이는 하늘로부터 힘을 빌려 받은 인물’이라고 했다 한다. 최이를 우상화시켰다고 할 수 있다. 또한 박훤은 史館의 수찬관이 되어 최이의 공적을 과장하여 기술하였다. 그는 최이를 역사적인 인물로 미화하려 했던 셈이다.

　최씨집권기「能文能吏」의 진출이 이처럼 최씨의 정치적인 의도에서 비롯된 것이었다면,「능문능리」의 진출에 커다란 역사적 의미를 부여할 필요는 없을 것이다.「능문능리」의 진출을 지방 향리계층의 대두와 관련시켜 이해해서는 안되는 것이다.「능문능리」의 진출은 지방 향리계층이 대두한 결과가 아니고 최씨가 자신들의 문신 심복을 삼기 위해 일부 향리 출신을 발탁한 결과였던 것이다. 결국 최씨집권기는 새로운 세력의 진출이 불가능한 시기였다. 최씨정권에 협력할 소지를 갖춘 인물들만이 득세할 수 있었던 것이다. 건전한 여론 형성이나 이를 주도할 인물의 등용은 기대하기 어려운 상황이었다.

　이러한 사실은 최씨집권자들이 개최한 詩會를 통해서도 짐작할 수 있는 일이다. 최씨집권자들은 빈번하게 시회를 개최하였다. 그런데 그들이 개최한 시회에서는 최씨가 詩題를 정하면 참석자들은 여기에 맞추어 시를 짓는 것이 일반적이었다. 또한 최씨는 走筆을 시험하기도 했다.093) 물론 참석자들은 시로써 최씨의 덕을 칭송하기도 했다. 현실 문제를 시의 주제로 선정할 여지가 없었음은 두말할 나위도 없다. 한편 최씨가 시회에 초치한 문신들은 당대의 명유였다. 따라서 이들의 주제 선정의 경향은 다른 문인들에게도 적지 않은 영향을 미쳤을 것이다. 시나 문장은 여기에 뛰어난 사람의 것을 본받기 십상이기 때문이다. 최씨는 자신들이 시회를 주도함으로써, 문인들의 현실 비판의 경향을 둔화시키는 효과도 얻었던 것이다.

　최씨집권기에는 새로운 기구가 설치되기도 하였다. 최씨집권기에 새로이 설치된 기구로는 敎定都監과 政房, 그리고 都房, 書房이 있었다. 또한 夜別抄와 神義軍도 최씨가 조직한 부대였다. 한편 최씨는 최충헌이 晋康府, 최이가 晋陽府를 설치하였다. 그런데 府는 최씨만이 설치한 것이 아니었다. 최씨 이전은 물론이고 이후에도 부를 세운 관료들은 존재하였던 것이다. 따라서 부는 최씨집권기에 설치된 새로운 기구는 아니었다. 그러나 최씨정권의 이해를 위해서는 이에 대한 검토 역시 생략하기 어렵다. 서술의 편의상 부에 관해서 먼저 검토해 보자.

　최씨정권의 부에 대해서는 기왕의 연구들 대부분이 커다란 의미를 부여하지 않았다. 최충헌이나 최이가 설치한 부는 왕자나 왕비, 그리고 공주에게 설치한 부와 동일한 것으로서, 부의 설치로 인해 최충헌과 최이는 왕자와 동등하게 대우받는 것으로 이해한 정도가 고작이었다. 이와 아울러 최충헌과 최이는 이 부를 설치했기에 식읍을 소유할 수 있었던 것으로 이해하였다. 즉 고려시대의 식읍은 형식적인 것이었는데, 立府와 더불어 비로소 실제로 收租가 가능했다는 것이다.094)

　그런데 최근의 연구에 따르면, 부야말로 최씨정권이 권력을 행사할 수 있도록 한 제도적인 장치였다 한다. 최씨정권의 진양부는 최씨정권의 다른 기관, 즉 정방·도방·서방 등의 통합적 기구였다는 것이다. 즉 정방·도방·서방 등은 진양부 중에 설치되어, 진양부에 의해 그 개별적 기능이 유기적으로 통합·조직되었다는 것이다. 따라서 진양부는 최씨정권의 심복집단이었으며 두뇌집단이었다는 것이다. 진양부에 대한 이러한 연구는 고대 중국의 幕府를 염두에 두고 이루어진 것이었다.095)

　최씨집권자들은 권력의 장악과 동시에 부를 설치한 것이 아니었다. 최충헌 의 경우 그가 부를 설치한 것은 희종 2년(1206)인데, 이는 이의민을 제거한 해로부터 20년 후였던 것이다. 그 이전인 신종 3년(1200)에 최충헌은 이미 도방을 조직하여 정적으로부터 자신을 보호하는 한편, 권력세습의 기틀을 마련하였다. 진양부가 최씨정권의 최고 권력기구였다면, 최이의 경우는 최충헌의 경우보다 더욱 이해되지 않는다. 그가 최충헌으로부터 권력을 승계받은 것은 고종 6년(1219)인데, 부를 설치한 것은 고종 21년(1234)이었던 것이다. 최이는 권력의 승계와 더불어 막강한 권력을 행사했을 뿐만 아니라, 이미 고종 12년(1225)에는 정방을 설치하여 인사행정까지 완전하게 장악하고 있었다. 부의 설치와는 무관하게 정방을 설치했고, 정치권력을 행사했음을 알 수 있다.

　崔沆의 경우는 부의 설치 자체부터가 불분명하다.≪高麗史≫에는 최항의 開府와 관련된 기록이 4번이나 나타난다. 고종 38년에 국왕은 최항에게 晋陽侯를 봉하고 開府를 명했으나 최항은 사양하여 받지 않았고, 그 해에 또 한 차례 立府를 명했으나 역시 사양하였다. 고종 40년에 국왕은 制를 내려 최항에게 봉후입부하였는데, 이때는 최항이 사양했다는 기록이 없다. 그럼에도 불구하고 동왕 42년에는 다음과 같은 기록이 보인다.

(왕이 詔하여 말하기를) 有司에게 명하여 (최항의) 府를 열고 식읍을 益封하고 考妃에게 加贈, 2子의 秩을 높이라고 했다. …(그러나) 최항은 사양하고 받지 않았다(≪高麗史≫권 129, 列傳 42, 崔忠獻 附 沆).

　최항이 부를 설치했다는 주장에 따르면, 최항은 고종 40년에 부를 설치했다는 것이다. 최항이 사양했다는 기록이 없다는 것이 그 이유이다. 이 견해에 의하면, 위의 사료에서 최항이 사양한 것은 부의 설치가 아니라 식읍을 益封하고 考妃에게 加贈하며 2子의 秩을 높이라는 것이었다 한다. 즉 국왕이 유사에게 명한 내용의 일부만을 최항은 사양했다는 것이다.096) 그러나 이러한 해석은 자연스럽지 못하다. 국왕이 유사에게 명한 내용의 전부를 최항이 사양했다고 이해하는 것은 무리가 없어 보인다. 만일 고종 40년에 최항이 부를 설치했다면, 동왕 42년에 다시 국왕이 개부를 명령했을 까닭도 없어 보인다. 고종 42년의 경우처럼 동왕 40년에도 최항은 부의 설치를 사양했다고 이해된다.

　이처럼 최씨집권자들이 부의 설치 여부에 관계없이 정치권력을 행사했다는 사실은, 부가 곧 최씨정권의 통합적 권력기구였다는 주장이 타당한 것이 아님을 알려준다.

　교정도감이 최씨집권기 최고의 권력기구였음은 기왕의 연구에서 밝혀진 바 있다. 교정도감은 정치적인 모반사건을 처리했을 뿐만 아니라, 지방의 庶政이나 稅政에까지 관여했던 것이다.097) 또한 巡檢軍 등 군대를 동원할 수 있는 권리도 보유하고 있었다. 그런데 이러한 교정도감이 靑郊驛吏의 최충헌 살해모의 사건을 계기로 설치되었음은 주목된다. 따라서 교정도감은, 정치적인 모반 사건의 처리라고 하지만, 사실은 최씨의 정적들에 대한 처단을 주로 담당한 기구였다고 할 수 있다. 교정도감에 소속된 관리들이 최씨를 위해 정보를 수집하고 이를 최씨에게 보고했다는 사실098)이 이를 방증해 준다. 최씨는 공적인 기구를 사적인 목적으로 사용했던 것이다.

　정방은 백관의 銓注를 처리하기 위해 최이가 자신의 私第에 설치한 기구였다. 고려시대 백관의 전주는 이·병부와 중서문하성의 관여 하에 이루어졌다. 백관의 전주가 이처럼 복잡한 과정을 거친 것은 인사행정에 대한 공정을 기하기 위함이었다. 이러한 상황 아래서는 어느 한 사람이 전주를 오로지하기는 어려웠던 것이다. 그런데 전주권의 장악은 집권자에게는 필수적인 것이었다. 최충헌의 경우도 예외는 아니었다. 그는 집권 초기 전주권을 장악하기 위해 병부상서에 지이부사를 겸하여 문무의 전주를 관장했으며, 후에는 그의 사제에서 전주를 행하였는데 이것이 후일 정방으로 발전했던 것이다.

　정방에서 주목되는 것은 여기에 承宣과 더불어 3품관과 4품관 등이 소속되어 있었다는 사실이다. 정방에 참여한 승선을 政色承宣이라 하고, 3품관을 政色尙書, 4품관을 政色少卿이라고 했다는 사실로099) 알 수 있다. 그 뿐만 아니라 내시가 政事點筆員을 겸하기도 하였다.100) 정방참여자의 대부분이 국가의 관료였음을 확인할 수 있다. 국가의 공무인 인사행정을 개인의 사제에 설치된 정방에서, 국가의 관료들로 구성된 정방원이 시행했다는 사실이야말로 정방의 큰 특징이 아닌가 한다.101) 국가의 관료들을 자신의 필요에 따라 효과적으로 이용할 수 있었기에 최씨의 장기집권은 가능했다고 생각된다.

　도방은 ‘文·武·閑良·軍卒 가운데 강하고 힘센 자들’을 초치하여 구성하였다 한다. 도방은 최씨의 신변호위를 목적으로 한 사적인 기구였다. 그런데 여기의 지휘관들은 모두 현직의 무신이었다. 한편 군졸은 관군 가운데서 용력이 뛰어났기에 뽑힌 자들이었다. 즉 관군 가운데 용력이 뛰어난 자들은 모두 뽑아서 도방에 소속시켰다고 이해되는 것이다. 契丹이 침입했을 때, “曉勇者는 모두 최충헌 부자의 문객이고 관군은 파리하고 약하여 쓸모가 없었다”는 것으로102) 미루어 짐작된다. 또한 “문객으로서 종군하려는 자들을 (최충헌이) 모두 먼 섬에 유배했다”는 기록도103) 이와 관련하여 참고된다. 이는 최충헌의 문객과 거란과의 전투에 참여한 관군이 기본적으로 차이가 없음을 알려 주는 것으로 이해된다. 최씨는 개인의 신변호위를 국방보다 중요시했던 것이다.

　서방은 최씨의 문인·문객으로 구성된 기구였다. 따라서 이의 설치와 더불어 도방에 소속되었던 문인들은 모두 서방에 참여하였을 것이다. 그런데 이들 가운데도 현직 문신 관료들이 적지 않았다. 서방 출신의 문인들이 현직 관료로 채용되었다고 해서 최씨와의 관계가 청산되었을 리 없기 때문이다. 실제로 박선·유천우 등은 최씨의 문객으로서 관직을 겸했는데, 그들이 문신이었음을 감안하면 서방에 소속되었을 것임은 의심의 여지가 없다.

　야별초는 최이에 의해 고종 17년에서 19년 사이에 조직되었다. 도둑이 많아 이를 잡기 위해 용력이 뛰어난 자들을 가려뽑아 야별초를 조직하였다고≪高麗史≫는 전하고 있다. 그런데 이 당시 최이정권은 정적들의 위협에 직면해 있었다. 따라서 야별초 조직의 이면에는 정적을 제거하려는 최이의 의도가 내포되어 있었다고 할 수 있다. 즉 도둑이 많았던 시대적인 분위기를 이용하여 정적을 제어할 목적으로 야별초를 조직하였던 것이다. 도둑을 잡기 위해 조직되었다는 야별초가 최씨의 爪牙로 이용된 까닭이 여기에 있다.

　야별초는 국왕의 시위를 담당하기도 했다. 따라서 국왕의 최이에 대한 의존도는 그만큼 커질 수밖에 없었다. 아울러 관군 가운데 용력이 뛰어난 자들로 구성된 야별초를 최이가 그의 사병처럼 이용했다는 사실은 곧 관군 모두가 그의 사병화되었던 것과 다를 바 없다.

　야별초와 함께 삼별초를 이루었던 신의군은 고종 41년에서 동왕 44년 사이에 조직되었다. 이 시기는, 몽고가 대거 침입한 후 罷兵의 조건으로 강화정부의 出陸還都를 끈질기게 요구한 때였다. 집권자 최항으로서는 이러한 요구를 받아 들일 수 없었다. 출륙환도는 자신의 정권의 종말을 의미하기에, 최항으로서는 항몽을 고집할 수밖에 없었던 것이다. 이에 반해 대다수의 관리들은 출륙환도 쪽으로 기울어졌다. 몽고의 대거침입에 따른 인심의 이반과 본토로부터 수송되는 조세의 감소는 그들이 위기의식을 느끼기에 충분한 것이었다. 최항은 이러한 여론에 쐐기를 박을 필요가 있었다. 이에 몽고로부터의 逃還人으로서 신의군을 조직하였다. 그들의 몽고에 대한 적대감을 출륙환도의 여론을 묵살하는데 이용하려 했던 것이다. 결국 야별초나 신의군은 모두 최씨의 정치적 의도 아래 조직된 부대로서 그들의 사병처럼 이용되었던 것이다.

　관군 가운데 용력이 뛰어난 자들을 도방에 초치함으로써 관군은 무력화되었다. 따라서 고려는 거란의 침입에 효과적으로 대처할 수 없었다. 그런데 후일 야별초군의 최씨의 사병화는 관군의 무력화를 더욱 부채질하였다. 최씨집권자들은 그들의 정권 유지와 무관한 관군은 육성하지 않았던 것이다. 몽고의 침입에 고려가 속수무책일 수밖에 없었던 이유도 이와 무관하지 않을 것이다.

　결국 최씨집권기에 설치된 교정도감이나 삼별초, 그리고 정방·도방·서방 등의 새로운 기구는 모두 사회변화의 산물 아닌, 권력 유지의 수단으로 설치 된 것이었다고 할 수 있다. 최씨는 정방·도방·서방 등 자신의 사적인 기구 에 왕조의 관료들을 참여시킴으로써 왕조의 권위를 빌려 자신의 권력을 유지해 나갔다. 또한 교정도감이나 삼별초 등 국가의 공적인 기구를 사용화함으로써, 국왕의 권력을 무력화시키는 한편 자신의 권력을 강화해 나갔던 것이다.

　최충헌정권과 관련하여 생략될 수 없는 부분의 하나는 몽고 침입과 이에 대한 최씨정권의 태도이다. 그런데 최근 학계의 일반적인 경향은 최씨정권의 몽고와의 항전을 부정적으로 평가하고 있다. 최씨정권의 항전은 정권의 유지만을 위한 고식적인 것이었다는 것이 그 이유였다. 항몽의 주체는 오히려 농민이었다는 것이다.104) 그러나 이와는 다른 긍정적인 평가도 있을 수 있다고 생각된다. 최씨정권이 몽고와의 항전을 위해 강화도로 천도하였고 또한 그곳에서 항전을 지속하였기 때문에 고려의 사직은 유지될 수 있었다는 이해도 가능해 보이기 때문이다. 최씨정권의 몽고와의 항전을 필자가 거론하는 이유가 여기에 있다.

　몽고가 고려에 침입한 것은 고종 18년(1231) 8월이었다. 고려는 3군을 출동 시켜 이에 대처하였으나 불가항력이었다. 이에 고려정부는 和議를 추진하여 다음해 1월 몽고와 강화가 성립되었다. 그런데 당시의 집권자 최이는 갑자기 태도를 돌변하여 고종 19년 7월 강화로 천도를 단행하였다. 이는 몽고와의 항쟁을 선언한 것과 다를 바 없다.

　이러한 최이의 태도는, 몽고에 끈질기게 저항했다 하여 慈州副使 崔椿命을 그가 처형하려 했음을 염두에 두면 쉽게 이해되지 않는다. 몽고의 침입에 가 장 강렬한 저항을 보인 지역은 북계의 龜州였다. 이곳에서는 北界兵馬使 朴犀와 靜州分道將軍 金慶孫 등이 몽고군과 고종 19년까지 전투를 계속하고 있었다. 그런데 이 때는 몽고와 강화가 성립된 시기였다. 이에 몽고의 추궁을 두려워 한 정부에서는 항복을 권유하였다. 귀주에서는 이를 받아 들여 전투를 중단했으나, 부근의 자주부사 최춘명은 이를 끝까지 거부하자, 고종 19년 5월 재추회의에서 그의 처형을 결의했던 것이다.105) 몽고와의 강화가 성립된 이후에도 항전을 계속했다는 이유로 최춘명을 처형하려 했다는 것은, 몽고와의 강화에 대한 최이의 의지가 그만큼 강했음을 알려 준다.

　최이가 태도를 바꾸어 천도를 결심하게 된 결정적인 원인은 몽고가 다루가치(達魯花赤)를 설치한 데 있었다.106) 원은 고려에 다루가치를 설치하여 고려의 내정을 간섭하려 했던 것이다. 그렇게 되면 최씨정권이 몽고의 제재를 받게 될 것은 두말할 나위도 없다. 더구나 당시 국내의 정치상황도 최씨에게 유리하지 않았다. 이러한 시기에 천도는 정치적 난국을 타개하는 방법의 하나일 수 있었다. 이에 최이는 국왕과 대부분 관료들의 반대를 무릅쓰고 천도를 단행했던 것이다.

　강화천도 이후 최씨정권의 대몽항전은 본토 인민들의 지지를 상실하였다. 최씨정권의 유격전은 본토 인민에 대한 몽고군의 무차별한 살륙만을 불러 일으켰던 것이다. 西京의 다루가치를 살해하려 한 고려의 관리가 도리어 서경인에게 살해된 사건은 본토 인민들의 최씨정권에 대한 감정이 어떠했는가를 잘 말해 준다. 더구나 최항정권 아래서 추진된 海島入保 정책은 본토에 거주하는 백성들에게는 몽고군의 약탈보다 훨씬 가혹한 것이었다.107) 다음의 기록은 이와 관련하여 참고된다.

(大將軍 宋吉儒가) 慶尙州道의 水路防護別監이 되어 州縣의 인물을 검찰하여 섬으로 들여보내는데, 명령을 따르지 않은 자가 있으면 반드시 때려 죽이고, 흑은 긴 새끼로 사람의 목을 잇달아 엮어서 별초를 시켜 양끝을 잡고 끌어서 큰 물 속에 던져, 거의 죽게되면 꺼내고 조금 깨어나면 다시 그와 같이 하였다(≪高麗史節要≫권 17, 고종 45년 정월).

　본토의 백성들은 해도입보를 원하지 않았다. 집과 재산을 버려둔 채 섬에 들어가기를 즐겨했을 까닭도 없다. 이들에게 송길유가 야별초를 거느리고 취한 행동을 위 기록은 알려준다. 야별초의 이러한 만행은 본토의 거민들로 하여금 몽고군이 오는 것을 기뻐하게 만들었던 것이다.108)

　본토의 거민들이 최씨정권에 반기를 들었음은 물론이다. 강화천도 이후에도 최씨정권에 반대한 민란이 끊임없이 일어났던 이유가 여기에 있다.109) 최씨정권은 이반된 민심을 수습할 필요가 있었다. 오늘날 우리들이 훌륭한 문화유산으로 떠받들고 있는 八萬大藏經도 이를 위해 만들어진 것이었다.110) 최씨정권의 항몽이 이러한 성격을 지녔다면, 설사 그들의 항쟁 때문에 고려가 유지될 수 있었다고 하더라도, 이를 긍정적으로 평가할 수는 없다. 고려는 적어도 몽고군이 오는 것을 기뻐했던 당시 본토의 거민들에게는 무의미한 것이었다.

　몽고와의 항쟁은 무신정권이 멸망한 뒤에도 三別抄에 의해서 수행되었다. 사실 삼별초의 상당수는 몽고에 대해 적대감을 가지고 있었을 것이다. 오랫 동안 몽고와 전투를 수행했던 부대였던 만큼 무리는 아니다. 그렇다고 삼별초가 抗蒙만을 위해 난을 일으켰다고는 생각되지 않는다. 삼별초 가운데 일부는 宋松禮에게 이용되어 몽고와의 항전을 주장했던 林惟茂의 제거에 앞장서기도 했던 것이다. 그들이 개경환도 이후에도 몽고와의 항쟁을 결심한 데에는 몽고에서 그들의 처벌의사를 분명히 했던 것과 무관하지 않았다. 결국 삼별초의 성격이나 그들의 구체적인 활동을 무시한 채, 항몽만을 지나치게 강조하는 것은 바람직한 역사 해석이 아니라고 생각한다. 국가의 군인인 삼별초가 최씨의 사병으로 이용되어, 몽고군보다 더한 만행을 본토의 거민들에게 저질렀다는 사실도111) 간과되어서는 안될 것이다.

＜金塘澤＞