(3) 지방제도의 정비

　신라 중고기의 지방제도를 흔히 州郡制라고 하는데, 그 근간은 지증왕대에 완성되었다.

왕이 친히 국내의 州郡縣의 제도를 정하고, 悉直州를 두어 異斯夫로 軍主를 삼으니, 군주란 이름이 여기에서 시작되었다(≪三國史記≫권 4, 新羅本紀 4, 지증마립간 6년 2월)

　위의 기록에서 州郡縣이란 표현은 후대의 粉飾일 것이지만 지방제도가 일단락된 것만은 틀림없는 사실로 여겨진다. 다만 당시의 지방제도는 縣은 아직 설치되지 않았고 州와 郡만 있었기 때문에 당시의 지방제도를 흔히 州郡制라고 부른다.

　주군제의 특징을 한 마디로 요약한다면 군사적 성격이 매우 강하다는 것이다. 주의 경우 중고기의 주는 좁은 의미로는 停이 설치된 장소나 정 그 자체를 가리키는 말이고, 넓은 의미로는 주의 장관인 軍主의 활동 영역인 軍管區를 의미한다.192) 이는 郡縣制 아래에서의 주가 領縣을 거느린 州治 또는 군현을 포함한 영역을 지칭하는 것과는 전혀 다른 것이다. 실제 중고기의 주는 빈번한 이동과 置廢 현상을 보이는데, 이는 바로 정의 이동과 치폐를 의미한다. 그러므로 중고기의 군사조직인 6停은193) 지방제도와 밀접한 연관을 맺고 있는 것이며, 大幢을 제외한 나머지 다섯 정은 지방에 그 성립 기반이 있다고 하여도 좋을 것이다. 따라서 이 시기의 주는 비록 군사상의 필요에 의해 때때로 이동할 수 있는 군정적 성격을 지닌 것이기는 하였으나 점령지 확보책으로서는 중요한 의미를 갖는 것이었다.

　주의 아래에는 군을 두었는데 중고기의 주와 군의 관계는 요즈음의 道와 군의 관계와는 전혀 다른 것이었다. 당시의 주는 군과 비슷한 규모의 고유 영역을 갖고 있었으나, 때로는 군사적 목적 등에 의해 인근의 군들을 관할하기도 하였던 것이다.≪梁書≫新羅傳에 지방에 52개의 邑勒이 있었다는 것은 바로 지증왕대에 설치된 군의 숫자 또는 주와 군을 합친 숫자라고 생각된다. 이들 주와 군은 다시 몇 개의 城과 村으로 구성되었는데 촌은 당시의 가장 기본적인 지역단위였으며, 성은 단지 城郭이 설치된 촌을 가리키는 말일 뿐 본질적으로는 동일한 것이었다. 이들 성·촌에는 재지세력인 村主 등이 있어 국가행정의 말단을 담당하였다.194)