(2) 토인과 수령

　한편 발해의 신분뿐 아니라 주민구성을 이해하는데 중요한 존재인 土人과 首領에 대하여 일본의≪類聚國史≫에는 다음과 같이 기록되어 있다.

발해국은 고구려의 옛 땅이다. …그 넓이가 2천 리이고 州縣館驛이 없고 곳곳에 村里가 있는데 모두 말갈의 부락이다. 그 百姓은 말갈이 많고 土人이 적다. 모두 토인으로서 村長을 삼는데, 大村(촌장)은 都督이라 하고, 다음(촌장)은 刺史라 하고, 그 아래(촌장)는 백성들이 모두 首領이라 한다(≪類聚國史≫권 193, 殊俗部, 渤海 上, 延曆 15년 4월 무자).

　이에 의하면 발해의 백성은 말갈인과 토인으로 구분되고 있다. 토인은 곧 고구려인을 말한 것으로 보이므로, 지방행정구획에 있어서의 상위직은 대부분 고구려인이 차지하고 있었다.296) 그러나 고구려유민 전부가 집권층이었다고는 할 수 없으며, 그 문벌 및 건국사업의 참여 여부에 따라서 일반 양민 또는 기술직에 속하는 층도 적지 않았을 것이다.297) 또한 말갈족 중에서도 乞四比羽 무리를 비롯한 건국과정에 참여한 집단은 고구려유민에 준하는 신분을 보장받았을 것이다.298)

　그런데≪유취국사≫의 기록은 수령의 해석을 둘러싸고 적지 않은 논란을 야기시켰다. 먼저 발해의 지방행정체계가 大村(도독)－次村(자사)－下村의 3단계로 이루어졌으며, 하촌 즉 차촌 아래의 촌의 長이 바로 首領이라는 견해가 있고,299) 한편으로는 대촌－차촌의 2단계로 발해의 지방행정체계가 구성되어 있었고 이들 대촌과 차촌의 백성들이 도독, 刺史를 수령으로 불렀다는 주장이 제기되었다.300) 그러나 수령은 이 기록 외에도 발해의 대외사절단에도 포함되어 있고, 이 때의 수령은 자사·縣丞과 별개의 존재로서 위계도 훨씬 낮은 존재였다. 또한 발해에 앞선 고구려의 지방통치조직이 大城－城－小城의 3단계로 구분되고, 대성과 성에는 중앙에서 褥薩과 處閭近支가 임명되고, 소성의 可邏達에 발해의 수령이 비정되는 것을 감안하면 앞의 주장 가운데 자사 아래 단계의 촌장이 수령이라는 해석이 온당할 것으로 생각된다. 결국 발해는 지방의 유력부락에는 도독 혹은 자사를 파견하여 주변의 부락을 통할시키고, 그 기초가 되는 아래 단계의 촌락에는 수령으로 불리는 토착부락장에게 자치를 맡기고 있었다고 판단된다. 그리고≪유취국사≫의 기록에 따르면 촌장은 모두 고구려인이며, 자사 아래 단계의 촌장이 수령이므로 도독과 자사뿐만 아니라 대다수의 수령층 역시 고구려인이 임명되었음이 분명하다.301)

　수령은 국가에 대하여 관할지역 농업 생산물의 租나 특산물의 공납, 築城·造陵 등에 필요한 力役의 동원을 담당하였고, 지역주민을 근간으로 한 군대조직의 지휘관이기도 하였다. 한편으로는 큰 세력을 가진 수령은 대외사절의 일원으로 등장하는 경우도 있었다. 결국 발해에서는 고구려인 마을뿐만 아니라 말갈부락에도 토인 즉 고구려인을 촌장으로 임명하는 직접지배형태가 널리 행해지고 있었던 것으로 보인다.302)