2. 공전·사전과 민전
1) 공전과 사전
(1) 공전·사전의 개념과 그 변천
고려시대의 토지는 크게 공전과 사전으로 구분된다. 그러나 이 공전과 사전의 개념을 정의하는 것은 그리 간단한 문제가 아니다. 당시의 토지제도를 국유제로 보는가 아니면 사유제로 보는가에 따라 그 개념 내지는 실체가 전혀 달라지기 때문이다. 다시 말해 토지국유제론의 입장에서 볼 때의 공전과 사전은 田租를 거둘 수 있는 수조권이 국가 또는 공공기관에 있었는가 아니면 개인에게 귀속되었는가에 따라 구분되는 개념이었지만, 당시 토지제도의 근간을 사유제였다고 보는 토지사유제론에 입각할 때는 이러한 수조권의 귀속만으로는 그 실체를 충분히 규명할 수 없다. 그러므로 공전 사전의 개념을 규정하기에 앞서 고려시대의 토지제도가 과연 국유제였는가 아니면 사유제였는가 하는 문제를 간단히 살펴 볼 필요가 있다.
1960년대 초까지만 해도 고려는 물론 신라와 조선시대의 모든 토지는 국가의 소유를 원칙으로 하였다는 토지국유제론이 전근대 한국의 토지제도를 보는 기본적인 시각이었다. 이러한 국유제론은 크게 두 가지 유형, 즉 일제 관학자들의 견해와 唯物史觀論者들의 입장으로 구분된다. 전자는 삼국시대까지의 部族的 共産制가 통일신라시대에 이르러 국가적 규모의 토지공유제인「公田制度」로 발전하여 고려 및 조선시대까지 지속되었는데, 이 공전제도 아래에서의 모든 토지는 공유였고 사유는 인정되지 않았다고 하였다. 그리고 이러한 국유 토지는 職田·科田을 비롯한 여러 가지 명목으로 관료와 공로자들에게 지급되고 丁田의 이름으로 일반 농민에게 지급되었는데, 여기서의「지급」은 소유권의 지급이 아니라 수조권(직전·과전 등의 경우) 또는 경작권(정전의 경우)의 지급에 불과한 것이라고 한다. 그러던 것이 고려 중기 이후의 정치적 혼란기에 간사하고 교활한 권세가들에 의해 불법적으로 겸병되거나 점유되어 한동안 사유지처럼 되었으나, 고려 말의 私田改革과 科田法의 제정으로 원래의 공전제도 정신이 부활되었다고 하였다.0297) 이러한 견해는 다시 국가에 조세를 내는 토지가 공전이고, 국가로부터 토지를 賜給 또는 반급받은 被給者가 그 전조를 거두는 토지가 사전이었다고 하는 주장으로 이어졌다.0298)
이와 함께 공전제도론을 발전시킨 토지 소유의 질적 분할론도 제기되었다. 즉 전근대 한국 사회의 토지 지배는 국가의 관리·처분권과 田主(주로 관료)의 수조권 및 佃客(농민)의 경작권으로 분할되어 있었는데, 이 가운데 국가의 관리·처분권이 다른 두 지배권 보다 월등히 우위에 있었으므로 고려·조선시대의 전국 토지는 공유(국유제)의 성격을 띠는 공전이었다는 것이다. 그리고 이러한 광의의 공전 속에 협의의 공전과 사전이 포함되어 있어, 수조권이 국가에 귀속되는 토지가「공전 중의 공전」이고 사인에게 주어지는 토지가「공전 중의 사전」이었다고 한다.0299)
다음으로 유물사관 학자들의 토지국유제론은 이른바「아시아 국가에 있어서의 사적 토지소유의 결여」라는 명제에 입론의 근거를 두고 있다. 즉 삼국시대에 중앙집권제의 물질적 기초로서 토지국유제가 마련되었다가, 정복국가의 발전 과정에서 농업생산력이 증대되고 세습적 사유가 촉진되면서 통일신라기에는 봉건적인 토지사유제로 변하였다고 한다. 이후 고려왕조의 성립을 계기로 봉건적 사유제는 일단 극복되고「集權的 公田制」가 시행되었는데, 이는 집권적 토지국유의 기반 위에 존립하였다는 것이다. 따라서 국가는 최고의 지주이며 농민이 국가에 내는 조세는 바로 地代였다고 보고 있다. 물론 이 집권적 공전제 아래에서도 사전은 존재하였지만 그것은 수조권의 인정에 불과하고 토지의 사유를 용인한 것은 아니었다고 한다. 이러한 집권적 공전제는 무신집권과 더불어 보편화된 대토지사유에 의해 붕괴되기 시작하였고, 그 붕괴는 마침내 고려 멸망의 원인으로 작용하였다는 것이다.0300)
이와 같이 비록 입론의 근거는 다르지만 일인 학자들과 유물사관론자들은 결론적으로 고려시대의 토지제도가 국유제였으며, 이 국유제 하에서의 공전과 사전은 수조권의 귀속에 따라 구분된다는 것에 의견을 같이 하고 있다. 그러나 전자는 다분히 토지조사사업을 통한 국유지 창출의 당위성을 부각시키기 위한 목적에서 출발하였으며, 후자는 유물사관의 한국사에의 적용 가능성을 모색하기 위해 시도된 만큼, 양자 모두 구체적인 역사적 사실의 충분한 분석을 토대로 한 것은 아니었다. 이 때문에 토지유국제론은 역사적 사실과 부합되지 않는 결론에 이르게 되었고, 1960년대 중반 이후 토지사유제의 흔적이 하나씩 밝혀지면서 재검토되기 시작하였다.
토지사유제가 전근대 한국, 특히 고려시대 토지제도의 근간을 이루고 있었음은 대체로 세 가지 각도에서 확인할 수 있다. 우선 신라 및 고려시대의 기록에서 사유토지의 존재를 발견할 수 있다는 것이다. 신라 원성왕의 陵地를 조성하기 위해 사들인 능 주변의 토지는 사유지일 수밖에 없으며,0301) 전시과체제 내에 실재하였던 양반의 功蔭田柴와 향리전·군인전 등의 永業田(傳遞土地)도 자손에게 상속이 허용된 사유지적 성격의 토지였다.0302) 뿐만 아니라 地目·土地所在地·面積·四標·所有主 등이 명시된 채 매매나 寄進의 사실을 밝히고 있는 각종의 田券과 量案에 나오는 토지 또한 사유지였음에 틀림없다.0303) 다음으로 당시 전국에 걸쳐 광범위하게 존재하였던 民田은 조상으로부터 물려 받은 일반 백성의 소유지로서 매매·상속·증여 등이 자유로운 사유지였다는 점이 중시된다.0304) 마지막으로 공전의 개념 변화에서 사적 토지소유의 실상을 찾을 수 있다는 것이다. 즉 신라 때에는 국·공유지만을 가리키던 공전이 고려시대에는 국가수조지까지 포함하였다가 여말선초에 이르러서는 오히려 후자를 주로 의미하게 되었는데, 이러한 과정은 바로 과세지의 확대와 함께 사유지의 성장을 반영하는 것이라는 사실이다.0305) 따라서 고려시대의 토지제도는 국유제가 아니라 사유제가 근간을 이루고 있었다고 보아야 할 것이다.0306)
이와 같이 토지사유제론에 입각할 때 고려시대의 공전·사전의 개념은 매우 다양하게 파악된다. 우선 공전과 사전은 소유권의 귀속을 기준으로 구분할 수 있다. 즉 소유권이 국가나 왕실 및 공공기관에 있었던 토지가 공전이며 개인에게 주어진 토지가 사전이었다. 비록 신라의 예이기는 하지만<崇福寺碑>에 나오는 공전이0307) 곧 국유지임은 잘 알려진 사실이며, “白丁에게 公田을 주어 丁戶로 삼는다”고0308) 하였을 때의 공전이나 “宮庄으로 抽減된 민전을 공전으로 보상한다”고0309) 했을 경우의 공전도 역시 국유지이다. 이에 반해 “공전이 관청의 운영 경비에 부족하여 지방관이 부유한 백성으로부터 도움을 받는다”고0310) 했을 때의 공전은 공유지이다. 그리고 “사전을 개간한 사람에게 첫 해에는 수확의 전부를 주고 그 다음해부터 전주와 分半토록 하며, 공전의 경우는 3년 동안 稅를 면제해 주고 4년째부터 법에 따라 收租케 한다”는0311) 광종 24년의 기사에 나오는 공전과 사전은 국·공유지와 사유지를 말한다. 전주와 더불어 병작반수하는 사전이란 사유지여야하며, 사유지로서의 사전과 함께 쓰인 공전은 국·공유지일 수밖에 없기 때문이다. 또 公·私의 田井을 훔쳐 파는 자는 그 액수에 따라 笞 50에서 徒 2년 반까지, 공전과 사전을 몰래 경작하는 자는 그 액수에 따라 答 30에서 徒 1년 반까지의 형벌에 처한다고 하는0312) 禁令 기사의 공·사전도 국·공유지와 사유지를 가리키는 것이다. 盜賣와 盜耕의 대상이 되는 공·사전은 소유권에 입각한 공·사전, 즉 국·공유지와 사유지가 아니면 이해될 수 없기 때문이다.
반면 토지국유론자들의 주장처럼 공전과 사전은 수조권의 귀속에 따라 구분되기도 하였다. 이 때의 공전은 수조권이 국가 또는 공공기관에 있었던 토지를 말하고, 사전은 그것이 관료를 위시한 개인에게 주어진 토지를 지칭하였다. 문종 12년에 왕명으로 興王寺에 移給된 景昌院 소속의 田柴를 대신하여 지급한 공전이0313) 다름 아닌 수조지로서의 공전이다. 왕명에 따라 수급처가 바뀌는 토지는 사유지일 수 없으므로 결국 수조지로 보아야 하는데, 이 수조지로서의 전시를 대신하기 위해 공전이 지급되었다면 그 또한 수조지로 볼 수밖에 없기 때문이다. 또 명종 26년 당시의 권신 최충헌 형제가 封事 10條를 올리면서 “先王이 土田을 제정하면서 공전 이외의 토지를 臣民에게 차등있게 나누어 주었는데, 관리들이 공·사전을 겸병함으로써 개인은 부유해졌으나 나라의 賦稅는 감소되었다”고0314) 하였을 때의 공전과 사전도 수조지로서의 공·사전을 말하는 것이다. 신민에게 차등 분급된 토지란 바로 전시과 규정에 따라 지급된 수조지를 말하는데, 그 분급 대상에서도 제외되고 국가 부세의 증감과 직결되어 있는, 즉 국가 세수의 원천이 되는 공전은 수조지로서의 공전이어야 하며, 이러한 공전과 나란히 쓰인 사전 역시 수조지로서의 사전이어야 하기 때문이다. 그리고 “東北面과 西北面에는 원래 사전이 없었다”는 내용의 창왕 교서에0315) 보이는 사전 역시 수조지로서의 사전이다. 왜냐하면 서북면을 비롯한 양계 지역에는 고려 전기부터 이미 사유지로서의 민전(사전)이 광범위하게 존재하고 있었으므로0316) 이 사전을 사유지의 개념으로는 생각할 수 없으며, 따라서 수조지로서의 사전으로 이해해야 하기 때문이다. 이러한 수조지로서의 공·사전의 개념은 특히 과전법 규정에서 많이 사용되었다. “차후로 사전은 수급자가 비록 범죄를 저질러도 공전으로 편입시키지 말라”거나, “과전을 科外로 더 받은 자와 공전 혹은 사전을 침탈한 자는 법에 따라 처벌한다”든지, “만약 대군을 일으켜 식량이 부족할 경우는 공·사전을 불문하고 비용의 다소에 따라 임시로 국가에서 田租를 거둔다”는 규정에0317) 보이는 공·사전은 모두 수조지로서의 공·사전의 의미로 쓰인 것이다.
한편 공전이라는 용어는 사유지 또는 수조지로서의 개념 외에 왕토로서의 개념으로도 사용되었다. 이는 “넓은 하늘 아래 왕토 아닌 것이 없고, 온 천하에 왕의 신하 아닌 사람이 없다”는0318) 동양적 왕토사상에 근거를 두고 태동한 것인데, 이 왕토사상은 중국을 포함한 동아시아 지역에서 고대로부터 토지 국유 내지 공유의 이념적 바탕이 되어 왔다. 즉 왕토사상은 고대 국가의 성립 초기에 있어서 절대적 권력의 표상으로 작용하였지만 이후 현실적으로 토지사유제가 성장해 가면서 하나의 관념으로만 남게 되었다.<崇福寺碑><雙溪寺眞鑑禪師碑><鳳巖寺智證大師碑>등 통일신라 때의 비문에 보이는「王土」가 바로 이러한 관념적인 왕토사상의 표현이었다.0319) 그러나 역대의 군주들은 이 관념을 자기들에게 유리하게 활용하여 현실적으로 확립되어 있던 토지사유제 하의 개인소유권에 어느 정도의 통제를 가하였다. 사유지로서의 민전(사전) 위에 설정된 수조권이 바로 이 왕토사상의 소산이었다. 따라서 전시과 체제 및 과전법 규정 하에서 수조권의 귀속을 기준으로 구분되는 공전과 사전은 왕토사상을 근거로 존재할 수 있었다고 하겠다. 이와 같은 왕토사상을 공전으로 표기한, 즉 왕토로서의 공전의 구체적인 예는 고려 말 전제개혁론자들의 상소문에 보이고 있다. “私田은 私門에만 이롭고 나라에는 이익이 없으나 공전은 公室에도 이로울 뿐 아니라 백성에게도 매우 편리하다”던가, “국가의 공전을 공도 없이 놀고 먹는 사람에게 주는 것은 좋은 계책이 아니다”고0320) 할 때의 공전은 국가의 지배 하에 있는 광범위한 토지, 즉 왕토로서의 공전을 말하는 것이다. 그리고 조선 초기의 기사이기는 하지만 司憲府가 모든 토지는 오직 국왕만이 처분할 수 있다는 명분을 암시하며, “土田은 臣者가 사사로이 할 수 있는 바가 아닌데도 戶曹가 과전을 折給할 때에 공전을 가지고 사사로이 은혜를 베푼 것은 매우 잘못된 것이다”라고0321) 한 상소에 보이는 공전 역시 다름 아닌 왕토로서의 공전을 가리킨다.
이상에서 설명한 바와 같이 고려시대의 공전의 개념은 첫째 왕토로서의 공전, 둘째 소유권을 기준으로 구분되는 공전(국·공유지)과 사전(사유지), 셋째 수조권의 귀속에 따라 구분되는 공전(국가수조지)과 사전(개인수조지)으로 나눌 수 있다.0322) 이를 바꾸어 말한다면 공전에는 왕토로서의 공전과 국·공유지로서의 공전 및 국가수조지로서의 공전이 있었고, 사전에는 사유지로서의 사전과 개인 수조지로서의 사전이 있었던 것이다.
이러한 공전과 사전의 개념 중 신라와 고려 초에는 소유권을 기준으로 구분되는 개념, 즉 국·공유지와 사유지로서의 공·사전이 많이 쓰였다. 앞서 잠시 언급한 바도 있지만 신라의 숭복사비문에 나오는 공전, 토지의 개간을 장려하는 광종 24년의 판문에 나오는 공·사전의 용례가 이의 좋은 예가 될 것이다. 반면 고려 말과 조선 초기에는 수조권의 귀속을 기준으로 구분되는 개념, 즉 국가수조지와 개인수조지로서의 공·사전 개념이 주로 쓰였다. 과전법 규정의 도처에 보이는 공전·사전이 그 대표적인 용례라 하겠다. 그리고 이 시기에는 왕토로서의 공전 개념도 적지 않게 사용되었다. 고려 말 전제개혁론자들의 상소문에 보이는 공전이 그 실례라 할 수 있다. 한편 전시과 체제 하에서는 소유권과 수조권을 기준으로 구분되는 공·사전의 개념이 모두 널리 쓰이고 있었다. 공·사전을 盜賣하거나 盜耕한 자를 처벌토록 규정한≪高麗史≫刑法志 禁令條의 공전·사전은 전자의 한 증거이며, 겸병에 의한 공전의 감소가 국가 세수의 감소와 직결되어 있음을 말하고 있는 최충헌 봉사 10조 중의 공전·사전은 후자의 일례일 것이다. 결국 신라에서 조선 초기에 이르는 과정을 거치면서 소유권 기준의 공·사전 개념보다는 수조권 귀속을 기준으로 한 공·사전의 개념과 왕토로서의 공전 개념이 점점 더 많이 쓰여져 갔다고 정리할 수 있는데, 이것은 중앙집권체제의 정비과정과 적지 않은 관련을 지녔다고 생각된다. 즉 중앙집권체제의 강화와 함께 토지에 대한 국가 지배의 밀도가 높아져 가는 과정을 반영하는 것으로 여겨지는 것이다.
0297) | 和田一郞,≪朝鮮土地·地稅制度調査報告書≫(宗高書房, 1920) 참조. |
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0298) | 周藤吉之,<高麗朝より朝鮮初期に至る田制の改革-特に私田の變革過程と封建制との關聯に就いて->(≪東亞學≫3, 1940). |
0299) | 深谷敏鐵,<鮮初の土地制度一斑-いわゆる科田法を中心として->(≪史學雜誌 50≫5·6, 1939). |
0300) | 白南雲,≪朝鮮社會經濟史≫(改造社, 1933). ―――,≪朝鮮封建社會經濟史≫上(改造社, 1937). |
0301) | “其成九原 則雖云王土 且非公田 於是括以邇封 求之善價 益丘壟 餘二百結酉守稻穀 合二千苫”(<慶州 崇福寺碑>,≪朝鮮金石總覽≫上, 朝鮮總督府, 1919). |
0302) | 李佑成,<新羅時代의 王土思想과 公田>(≪趙明基博士華甲紀念佛敎史學論叢≫, 1965). ―――,<高麗의 永業田>(≪歷史學報≫28, 1965). |
0303) | 旗田巍,<新羅·高麗の田券>(≪史學雜誌≫79-3, 1970). ―――,<新羅·高麗의 土地臺帳>(≪成均館大學校東洋學學術會議論文集≫, 1975). 金容燮,<高麗時期의 量田制>(≪東方學志≫16, 1975). |
0304) | 姜晋哲,<高麗前期의 公田·私田과 그의 差率收租에 대하여>(≪歷史學報≫29, 1965). 旗田巍,<高麗の民田について>(≪朝鮮學報≫48, 1968). 有井智德,<高麗朝における民田の所有關係について>(≪朝鮮史硏究會論文集≫8, 1971). |
0305) | 旗田巍,<高麗の公田>(≪史學雜誌≫77-4, 1968). ―――,<李朝初期の公田>(≪朝鮮史硏究會論文集≫3, 1967). |
0306) | 土地國有制論의 내용과 문제점, 그리고 土地私有制論의 반론에 대한 보다 상세한 설명은 이 책 제I편 5장 1절<토지국유제설의 문제>참조. 李成茂,<高麗·朝鮮初期의 土地所有權에 대한 諸說의 檢討>(≪省谷論叢≫9, 1978). 姜晋哲,<土地國有制說의 問題>(≪高麗土地制度史硏究≫, 高麗大出版部, 1980). |
0307) | “其成九原 則雖云王土 且非公田 於是括以邇封 求之善價 益丘壟 餘二百結酉守稻穀 合二千苫”(<慶州 崇福寺碑>,≪朝鮮金石總覽≫上, 朝鮮總督府, 1919). |
0308) | ≪高麗史節要≫권 2, 성종 9년 9월. |
0309) | ≪高麗史≫권 78, 志 32, 食貨 1, 田制 經理 현종 13년 2월. |
0310) | ≪高麗圖經≫권 3, 城邑. |
0311) | ≪高麗史≫권 78, 志 32, 食貨 1, 田制 租稅. |
0312) | ≪高麗史≫권 85, 志 39, 刑法 2, 禁令. |
0313) | ≪高麗史≫권 8, 世家 2, 문종 12년 7월. |
0314) | ≪高麗史≫권 129, 列傳 42, 叛逆 3, 崔忠獻. |
0315) | ≪高麗史≫권 78, 志 32, 食貨 1, 田制 祿科田. |
0316) | ≪高麗史≫권 78, 志 32, 食貨 1, 田制 經理. |
0317) | ≪高麗史≫권 78, 志 32, 食貨 1, 田制 祿科田 공양왕 3년 5월. |
0318) | “溥天之下 莫非王土 率土之濱 莫非王臣”(≪詩經≫권 13, 小雅 北山). |
0319) | 이에 대해서는 앞의 李佑成, 앞의 글(1965a) 참조. |
0320) | ≪高麗史≫권 78, 志 32, 食貨 1, 田制 祿科田 趙浚·許應 上疏. |
0321) | ≪太宗實錄≫권 12, 태종 6년 12월 병술. |
0322) | 公·私田의 이러한 개념 구분에 대해서는 李成茂,<公田·私田·民田의 槪念>≪韓㳓劤博士停年記念史學論叢≫, 1981) 참조. |