(2) 민전조와 공전조

민전에서의 수조율과 국·공유지에서의 소작료가 얼마였는가 하는 문제에 대해서는 현재 전혀 입장을 달리하는 주장들이 있다. 그러므로 우선 관계 사료의 분석을 통해 이들 견해의 타당성을 검토해 볼 필요가 있다. 이 문제와 관련하여 현재 다음과 같은 두 계통의 사료가 있다.

A-1. 태조가 일어나 즉위한 지 34일만에 여러 신하들을 맞이한 자리에서 비탄해하며 탄식하여 말하기를, ‘近世에 가혹한 수취를 행하여 1頃의 租가 6석에 이르러 백성들이 살아갈 수 없으니 매우 불쌍하다. 지금부터는 마땅히 什一租法을 적용하여 토지 1負에 租 3升씩을 내게 하라’고 하였다(≪高麗史≫권 78, 志 32, 食貨 1, 田制 祿科田 신우 14년 趙浚 上書).

2. 묻노라 孟子가 말하기를, ‘夏后氏는 50畝에서 貢稅를 받고 殷人은 70畝에서 助稅를 받았으며, 周人은 100畝에서 徵稅를 받았으니, 그 실상은 모두 10분의 1이다’고 하였다. …그러므로 經界·井田과 什一의 세법은 천하와 국가를 다스리는 데 있어 마땅히 먼저 힘써야 할 것이다. …우리의 祖宗들께서 나라를 일으키고 지켜온 지가 지금까지 400년이라. 나라를 다스리는 법도와 백성에게 세를 거두는 제도(取民之制)는 대략 옛 제도에 부합되고 후세에 전할 만하다. …법제를 시행한 것이 이미 400년이나 넘어 오래 되었으니 폐단이 되는 바가 없을 수 없다(≪益齋集≫권 9 下, 策問).

3. 우리나라는 만세를 누릴 수 있는 곳에 도읍을 정하고 사방의 貢稅를 받는다. 하루의 식량이 귀중하다는 것을 알고 1,000칸되는 창고를 지어 저장하니, 水運을 위해 해안에 정박한 배들이 꼬리를 물었고 陸運을 위해 길에 늘어선 수레들이 서로 잇달았다. 백성에게서 수취를 박하게 하여 비록 公田에서 10분의 1을 稅로 거두어도 賦稅의 총액은 오히려 1년에 수천을 헤아릴 정도이다(≪東國李相國集≫권 19, 雜著, 乙酉年大倉泥庫上樑文).

4. 密直堤學 白文寶가 箚子를 올리기를, ‘우리나라의 토지제는 漢의 限田制를 본받아 10분의 1만을 稅로 할 뿐입니다’고 하였다(≪高麗史≫권 78, 志 32, 食貨 1, 田制 租稅 공민왕 11년).

B. 성종 11년에 判하기를, ‘公田의 租는 4분의 1을 취하는데 水田 上等 1결에 租 2석 11두 2승 5합 5작, 中等 1결에는 租 2석 11두 2승 5합, 下等 1결에는 租 1석 11두 2승 5합으로 하며, 旱田은 上等 1결에 租 1석 12두 1승 2합 5작, 中等 1결에는 租 1석 10두 6승 2합 5작으로 한다’고 하였으며 下等 1結은 漏落 되었다[또 水田은 上等 1결에 租 4석 7두 5승, 中等 1결에는 3석 7두 5승, 下等 1결에는 2석 7두 5승으로 하고, 旱田은 上等 1결에 租 2석 3두 7승 5합, 中等 1결에는 1석 11두 2승 5합, 下等 1결에는 1석 3두 7승 5합으로 한다(≪高麗史≫권 78, 志 32, 食貨 1, 田制 賦稅 성종 11년).

위 A에 나오는 4개의 사료는 모두 국가가 불특정 다수의 일반 백성에게서 거두는 조세, 즉 민전에서의 전조가 1/10이었음을 말하는「십일조」관계 기사이다. 먼저 A-1과 A-2가 비록 고려 후기의 기록이지만, 그 내용은 고려 초기 특히 태조 때의 실정을 전하고 있어 주목된다. 그리고 A-3과 A-4는 각각 고종 12년(1225)과 공민왕 11년(1362)의 기록으로서 고려 중기와 후기에 민전에서 십일조법이 실제로 시행되었음을 보여 준다.1037) 따라서 A에 소개된 4개의 사료를 근거로 할 때 민전의 수조율은 고려 초부터 말기까지 줄곧 1/10이었다고 이해된다.1038)

그러면 위 사료 B에 나오는 ‘公田租 1/4’은 어떻게 이해해야 할 것인가. 일찍이 사료 A-1의 ‘什一租’ 규정과 B의 ‘四分取一’ 규정이 적용되는 토지를 같은 것(대다수의 民이 경작하던 토지)으로 보고 양자를 연계시켜, 태조 때에 1/10이었던 것이 성종 때 이르러 1/4로 인상되었다고 본 견해가1039) 제시된 바 있다. 그러나 이러한 견해는 위 사료 A-3·4의 기록, 즉 고려 중기와 후기에로 엄연히 십일조법이 시행되고 있었다는 사실을 감안할 때 잘못된 이해였음이 판명된다. 사실 이 문제의 핵심은「公田」의 실체를 규명하는 것에 있다 하겠는데, 이와 관련하여 현재 두가지의 상반된 주장이 있다. 즉 하나는 이 공전의 실체를 민전으로 보는 견해이고,1040) 다른 하나는 이를 국·공유지로 간주하는 견해이다.1041)

앞의 견해에서 사료 B의 공전을 민전으로 보는 논거는 대략 다음과 같이 정리된다. ①고려시대에 공전으로 불리었던 토지로는 1·2과공전인 국·공유지와 3과공전인 민전이 있었는데, 대부분의 국·공유지는 직영제로 경영되었으므로 특별히 수조율을 설정할 필요가 없었으며, 전호제로 경작되었던 일부 국·공유지에서는 사유지에서와 마찬가지로 1/2의 수취가 이루어졌기 때문에 1/4의 수취를 규정하고 있는 사료 B의 공전은 민전이었다고 해야 한다. ②그러므로 태조 이래 고려 전기의 민전 수조율을 1/10로 기술하고 있는 사료 A-1의 내용은 믿기 어렵다. 왜냐하면 당시 토지의 1결당 평균 생산량이 도저히 20석이 될 수 없기 때문이다. 즉 A-1에서 ‘1負의 收租額 3升’이 1/10이었다고 하였으므로 1결의 수조액은 30두(2석)이고 그 생산량은 20석이라는 이야기인데, 당시 전국 토지의 대부분이 하등전이었다는 사실을 전제로 하고 사료 B에 의거하면 수전 1결의 생산량은 7석에 불과하다. 따라서 태조가 십일조법을 표방하고 1부에서 3승을 내게 한 것은 1결에서 2석을 수취하기 위하여 1결의 생산량을 과도하게 책정한 기만적인 정책이었다. 결국 태조가 표방한 십일조법은 가공적이고 관념적인 것에 불과하다. 이에 반하여 1결의 생산량을 7석으로 설정하고 1/4을 수취한다고 천명한 성종 11년(992)의 조치가 보다 현실적인 것이었다고 보아야 한다. 따라서 1/4이 고려 전기 민전에서의 수조율이었다고 간주해야 한다는 논리이다. 이러한 주장과 함께 이 견해는 고려 후기, 대체로 원 간섭기에 1/4에서 1/10로 수조율이 인하되었으리라는 점도 피력하고 있다. 즉 ③후기의 민전에서 1/10 수취가 시행되고 있었음을 전하는 사료 A-4가 그간의 이러한 변화를 반영하는 것인데, 초기 이래 점진적으로 증대해 온 토지의 생산력과 중기 이후의 농장 확대에 편승한 양인 농민의 投託 현상이 수조율 인하의 주된 원인이 되었다는 것이다. 다시 말해 농장이 형성되면서 농민의 농장에의 투탁 현상이 현저하였으므로 국가는 이러한 公民의 私民化를 방지하고 재정수입의 원천을 확보하기 위해 1/4이라는 고율의 세액을 낮출 필요가 있었으며, 전기에 비해 크게 증대되었을 토지생산력이 국가의 이러한 조치를 용이하게 하였다는 설명이다.

사실 사료 B는 수조액 부분을 제외하면 ‘公田租 四分取一’이라는 매우 짧은 기록에 불과하므로 그 자체만으로는「공전」의 실체를 밝히기 어렵다. 그러므로 위와 같은 추론을 통해 이를 민전으로 이해하는 것이 잘못된 방법이었다고는 할 수 없다. 그러나 이러한 추론은 다음과 같은 몇 가지 점에서 재고할 필요가 있다.

첫째, 고려시대 국·공유지의 대부분이 직영제에 의해 경영되었던 것은 아니다. 일부 직영제로 경작된 국·공유지가 없었던 것은 아니나 전호제로 경영된 것의 규모가 오히려 컸으며, 직영제 경영에 의존하였던 토지도 점차 전호제로 바뀌어 가는 추세에 있었다고 이해되고 있다.1042) 그리고 앞서 인용한 바 있는 광종 24년의 개간 장려 기사를 분석해 볼 때, 전호제로 경영되는 국·공유지의 수조율이 사유지의 경우와 같이 1/2이었다고는 할 수 없다. 즉 사전(사유지)의 경우는 개간하여 일정한 기간이 지나면 개간자인 전호와 전주가 수확량을「분반」하도록 명기되어 있는 반면 공전(국·공유지)의 경우는 ‘法에 따라 收租한다’고만 되어 있는데, 이것은 국·공유지에서의 수조율이 1/2이 아니었음을 반증하는 것이며, 동시에 그에 대한 별도의 수조율이 마련되어 있었음을 시사한다고 판단된다. 이렇게 볼 때 국가는 전호제로 경작되는 국·공유지에서의 조세(소작료)를 수취하기 위해 별도의 수조율을 규정할 필요가 있었다고 하겠다. 따라서 국·공유지에 대한 수조율 설정이 필요치 않다는 이유를 들어 사료 B의 수조율 규정을 민전에 대한 것으로 보는 추론이 꼭 옳다고는 할 수 없다. 그것을 국·공유지에 대한 규정으로 볼 수 있는 소지는 여전히 남아 있는 것이다.

둘째, 사료 A-1만이 아니라 A-2 및 A-3에서 원 간섭기 이전에도 민전에서의 십일조법이 시행되고 있었음을 확인할 수 있는 이상, A-1의 내용이나 사료적 가치를 의심하기는 어렵다고 여겨진다. A-2와 A-3의 기록을 남긴 李齊賢과 李奎報는 당대의 大文人이자 經世家이며 역사편찬자(이제현)였므로 이들이 당시의 제도를 오해하였거나 사실을 조작하였다고는 생각하기 어렵다. 특히 A-2는 십일조법을 400년이 넘도록 시행되어 온 제도로 기술하고 있어, 태조 때의 십일조법 실시를 이야기하는 A-1의 내용이 사실이었음을 뒷받침해 주고 있다. 그리고 원 간섭기를 전후로 1/4에서 1/10로의 세율 변 동이 있었음을 시사하는 기사를 찾을 수 없고, 당시의 경제적 상황에서 그러한 수조율 인하가 과연 가능하였겠는가 하는 의문도 든다. 널리 알려진 바와 같이 이 시기는 여섯 차례의 전란으로 국토가 황폐해졌을 뿐 아니라, 권세 가들의 토지겸병과 조세 포탈로 각종의 창고가 비고 관리의 녹봉조차 제대로 지급되지 못하는 등 만성적인 재정 궁핍이 시달리고 있었는데, 이러한 실정에서 국가 수입의 주된 원천인 민전에서의 조세를 인하할 수 있었겠는가 하는 것이다. 그러므로 사료 A-4도 전기에 1/4이었던 수조율이 1/10로 인하되었던 사실을 반영하는 것이라기보다는 전기 이래 지속되어 온 십일조법의 실시 사실을 재확인하는 것이었다고 평가된다.

셋째로 검토해 보아야 할 것은, 사료 B가 함축하고 있는 水田 下等田 1결의 수확량 7석이 고려 초기 민전에서의 일반적인 생산량이었다는 사료적인 근거는 물론 논리적 근거도 매우 빈약하다는 점이다. 그러므로 B의 생산량 을 토대로 A-1이 의미하는 1결당 생산량 20석을 부정하는 것은 무리가 아닌가 한다. 오히려 結은 시대에 관계 없이 米 20석의 所出을 내는 농지로 인식되었다는 견해라든지,1043) 고종 때 1頃(結)의 소출은 대략 34석에서 40석에 이르는 수준이었을 것이라는 견해1044) 등을 빌어 볼 때 고려 초기의 1結(頃)당 생산량을 20석으로 보는 것이 보다 타당할 것이다.

이렇게 사료 A-1의 내용이 사료 B 못지 않게 신뢰할 수 있는 것이므로, A의 네 기록이 말해 주듯이 민전에서의 수조율은 고려 초부터 말까지 1/10이었다고 일단 정리할 수 있겠다. 그렇다면 수조율을 1/4로 규정하고 있는 사료 B의 공전의 실체는 민전이 아니라 공전으로 불릴 수 있는 다른 공전, 즉 국·공유지로 볼 수밖에 없지 않을까 한다. 이와 관련하여 B에 나타난 수전과 한전의 수조액이 주목된다. 즉 이 규정을 통해 알 수 있는 각 등품의 수확량이 공전의 실체 규정에 어떤 단서를 제공하고 있는 것이다. B의 본문에는 약간의 착오나 오기가 있었던 것으로 짐작되는데 이를 바로 잡고,1045) 수조율과 수조액을 토대로 생산량을 산출하면 다음＜표 1＞과 같다. 아울러 細註의 경우를 정리하면＜표 2＞와 같다.

현재 이러한 본문과 세주의 내용이 어떠한 관계에 있는가 하는 문제에 대하여 매우 다양한 견해들이 제기되어 있는 바, 본문의 내용을 더 중시하는 의견이 있는가 하면,1046) 기록이 간명한 세주에 신빙성을 두는 주장도 있다.1047) 또 본문은 공전의 수조액이고 세주는 사전의 수조액이라는 견해도 있으며,1048) 양자를 종합하여 각기 수조액의 상한과 하한으로 보는 입장도 있다.1049) 뿐만 아니라 당시 전국의 토지를 비옥도에 따라 세 지역으로 구분하고 본문과 세주를 각각 하등지역과 중등지역에 적용된 수조액이라고 하는 설명도 있으며,1050) 양자를 각각 평년과 풍년의 수조액으로 간주하는 해석도 있어서1051) 그 실상이 무엇인지 잘 알 수 없다. 그러나 본문으로 기재된 이상 적어도 본문의 내용이 공전의 조세 수취에 있어서 지표가 되었을 것만은 어렵지 않게 추측된다. 그런데 사료 B의 수조액과 거의 비슷한 수준의 조세가 屯田에서 수취되고 있었음을 이야기하는 숙종 8년의 판문이 주목된다.

C. 州鎭의 屯田軍 1隊에 토지 1결을 지급하고 한전 1결에서는 1石 9斗 5升, 수전 1결에서는 3석을 거둔다. (그리하여) 10결에서 20석 이상을 내는 色員은 포상하되, 군졸이나 백성에게 徵斂하여 숫자를 채우는 자는 죄를 준다(≪高麗史≫권 82, 志 36, 兵 2, 屯田).

여기에 나오는 둔전군은 대체로 둔전의 경작을 위해 모집된 自小作農이었을 것이며,1052) 한전 및 수전에서 ‘거둔다’는 1석 9두 5승과 3석은 각각 그곳에서의 수조액이라고 생각된다.1053) 물론 이를 수확량으로 볼 수도 있다.1054) 그러나 이 경우에는 1결의 생산량이 너무 적다는 의문이 생긴다. 즉 B로부터 무려 111년이나 지난 시기임에도 불구하고 그 생산량이 B에 나오는 하등전의 절반에도 미치지 못한다는 것은 이해하기 어려운 일이다. 그런데 이러한 액수는 B의 본문을 기준으로 하면 중등전과 상등전 사이이고, 세주를 기준으로하면 하등전과 중등전의 중간 쯤에 해당하고 있어서, 두 자료 사이에 어떤 밀접한 관계가 있었을 가능성을 시사한다. 이와 관련하여 생각해 볼 만한 추론이 바로 B의「공전」과 C의「둔전」이 본질적으로 같거나 유사한 성격을 지니고 있다는 사실일 것이다. 다시 말해서 B와 C의 수조액이 거의 비슷한 것은 양자가 수취 대상으로 하고 있는 토지의 성격이 같다는 점을 반영하기 때문이라고 생각된다. 그런데 이 둔전의 기본적 성격은 전호제로 경영되는 국·공유지라는 데 있다. 따라서 B의 공전도 전호제로 경영되는 국·공유지라는 성격을 지닌 것으로 판단된다.1055) 이렇게 볼 때 결국 사료 B에 나오는「공전」의 실체는 국·공유지이며, 1/4 또한 국·공유지에서의 수조율(소작료)이었다고 정리할 수 있을 것이다.

한편 양반관료 향리·군인 등 전시과 규정에 따라 수조지를 분급받은 개인은 자신이 받은 조의 일부를 국가에 田稅로 내야 했다. 고려에서 이 규정이 처음으로 마련된 것은 현종 4년의 일인데, 30결 이상을 분급받은 문무양반과 여러 궁원에 대해 1결당 5승의 세를 수취하였다.1056) 그러나 문종 23년에는 그 수세액에 1결당 7승 5합으로 올랐으며, 수세 대상도 10負 이상의 수급자에게까지 확대되었다.1057) 그러던 것이 잘 알려진 대로 과전법에서는 1결당 2두로 대폭 증액되었다. 이렇게 수세액이 점점 늘어나고 대상 또한 확대되어 간 과정은 국가의 집권체제 확립에 따른 公田意識(왕토사상)의 강화와 흐름을 같이 하는 것이었다고 여겨진다.