라. 공민왕대의 개혁정치

　공민왕은 재위 23년 동안 원년·5년·12년·20년 등 4차례에 걸쳐 개혁교서를 반포하면서 끊임없이 개혁정치를 추진하였다. 거의 5, 6년 간격을 두고 개혁정치를 추진한 셈으로, 공민왕대를 개혁정치의 시대라 부를 만하다. 공민왕대의 개혁정치는 왕 자신이 원간섭기 다른 국왕과 달리 개혁적 성향을 지니고 있는 데다, 특히 원의 간섭이 어느 정도 후퇴한 시기라는 점에서 이전의 개혁정치와는 다른 모습을 보일 가능성이 많았다. 더욱이 공민왕대는 왜구와 홍건적의 침입 등 외침에 대한 대비가 필요한 시기였고, 나라 밖의 정세가 원·명교체기에 접어든 시기라는 점도 이 시기 개혁정치의 규정적 요소로 작용하였다.

　공민왕은 즉위초부터 광범위하게 지지세력을 형성하면서 강력한 정치적 기반을 조성할 수 있었다. 충정왕과의 왕위계승 경쟁에서 자신을 추대하려 했던 왕후·이제현 등 많은 수의 국내 정치세력이 계속 지지세력으로 남아 있었으며, 10년 동안 원에서 숙위하는 사이에 趙日新·柳淑 등 시종신도 확보하고 있었다. 또한 왕의 모후인 明德太后가 세족출신 洪奎의 딸이었기 때문에 洪彦博 등 외척세력이 공민왕의 강력한 지지세력으로 자리잡고 있었다.0406)

　이같은 지지세력을 기반으로 공민왕은 즉위년(1351) 11월에 이제현을 수상으로 하는 대폭적인 인사개편을 단행하였다.0407) 아울러 裵佺을 비롯하여 이전의 권력층 가운데 일부를 투옥·유배·좌천시키는 등, 왕권 행사와 개혁추진에 걸림돌이 될 수 있는 세력을 제거하였다. 12월에 귀국하여 즉위한 공민왕은 李衍宗의 건의를 받아들이는 형식으로 오랫동안 행해왔던 辮髮과 胡服을 풀어0408) 자주적인 모습을 보였다. 이어서 공민왕은 곧 정방을 혁파하여 문무반의 인사권을 典理司와 軍簿司에 귀속시킨 다음, 개혁교서를 발표하여 본격적으로 개혁정치를 추진하기 시작하였다.

　공민왕 원년의 개혁교서는0409) 천거제의 활용을 통한 인재의 발탁과 언로의 확대 등 관료사회를 일신할 수 있는 방안을 제시하였고, 田民詞訟의 결단과 겸병의 금지를 통해 토지점탈을 방지하고 국가재정을 확충하고자 하였다. 뿐만 아니라 고리대의 완화와 진휼정책의 실시, 가혹한 형벌의 완화 등을 통해 민생의 안정을 꾀하고자 하였으며, 군량확보와 왜구 방어책 등 군사분야의 개혁에도 관심을 보였다. 공민왕은 이같은 개혁조치를 통하여 정치기강을 확립하고, 사회경제적 폐단을 바로잡아 민생문제를 해결하고자 하였던 것이다.

　개혁정치가 가시화되면서 이에 대한 견제와 반발도 만만치 않았다. 원은 개혁정치의 추진에 협조하고 있던 柳淑과 金得培의 파직을 요청하는 등의 방법으로 개혁정치에 제동을 걸었고, 농장을 형성하고 있던 지배세력은 전민변정사업에 불만을 품고 이 도감의 혁파를 요구하여 왔다. 개혁에 대한 반발의 조짐이 나타나는 가운데 공민왕 원년 9월에 발생한 趙日新의 난은 이 시기 개혁정치를 중단시키는 결정적 사건이 되었다.0410)

　조일신의 난을 겪으면서 공민왕은 개혁정치의 추진을 일단 중지하고 전열을 정비하지 않을 수 없었다. 그래서 난의 뒷마무리를 위해 원에 사신을 파견하여 그 사정을 설명하는 한편, 원이 군사파견을 요청했을 때 이에 응하는 등0411) 원과의 관계를 개선하고자 했으며, 奇皇后의 어머니를 위해 잔치를 베풀고 奇輪과 奇完者不花를 각각 찬성사와 삼사우사에 임명하는 등 기씨 일족을 기용하여0412) 부원세력의 반발을 무마하기도 하였다. 그러나 공민왕의 이러한 대응은 결코 반원정책을 포기한 것이 아니었다. 왕은 이렇게 원 및 부원세력을 무마하는 한편으로 끊임없이 자신의 지지세력을 결속해 나갔다. 뿐만 아니라 쌍성총관부의 친원적 지배세력을 분열시키면서 이 지역의 유력한 토착세력과 관계개선을 꾀하였다. 공민왕 4년(1355)에 雙城千戶 李子春이 來朝한 것은0413) 그 성과의 하나였다.

　한편 공민왕 즉위 후 원은 쇠퇴의 길을 걷고 있던 시기로, 각 지방에서는 群雄이 흥기하여 원을 위협하고 있었다. 이러한 대륙의 정세는 원을 지원하기 위해 출정했던 군인들을 통해 고려에 자세히 알려졌다.0414) 이제 고려는 원의 간섭으로부터 벗어날 수 있는 기회를 맞고 있었던 것이다.

　공민왕은 마침내 5년 5월, 반원 개혁정치를 본격적으로 추진하였다. 그것은 기철 등 부원세력의 숙청에서부터 시작되었다. 공민왕은 재추들에게 曲宴을 베풀어 거기에 참여한 기철·권겸을 주살한 다음, 禁衛四番 군사를 동원하여 盧頙과 그 당여를 모두 주살하였다.0415) 이 때 주살된 인원수만도 25명에 이를 정도로0416) 이번의 숙청은 대규모의 것이었다. 공민왕의 반원정책에 걸림돌이 될 수 있는 세력은 거의 제거된 셈이었다.

　부원세력의 숙청에 성공한 공민왕은 계속해서 반원 개혁조치를 차례차례 단행하였다. 먼저 정동행성이문소를 혁파하였다. 이문소는 정동행성의 사법기구로서 부원세력의 권력기구가 되고 있었으며, 충목왕대 개혁정치를 저지시킨 주체였기 때문에 개혁에 대한 저항을 없애기 위해서 반드시 뒤따라야 할 후속 조치였다. 아울러 쌍성총관부를 회복하는 데 성공하고, 압록강을 건너 婆娑府 등 3站을 공격하여 이를 고려의 영토에 편입하였다. 이어서 6월에는 원의 至正 연호를 정지하여 고려가 원의 종속으로부터 벗어났음을 과시한 다음, 곧 반원 개혁교서를 반포하였다.0417)

　이번의 개혁교서는0418) 정치체제의 정비와 부원세력의 경제적 기반 해체, 민생안정책의 수립, 군사체제의 정비 등에 역점을 두고 있었다. 정치체제의 정비와 관련해서 정방의 영원한 혁파를 선언하고 인재의 발탁과 지방관의 비행 근절을 강조하였으며 관제개혁도 단행하였다. 부원세력의 경제적 기반을 와해시키기 위해서 그들이 소유하고 있던 山林川澤을 국가에 귀속시키고, 미곡은 몰수하여 빈민 구제용으로 쓰게 하였다. 민생안정책과 관련해서는 고리대 문제의 개선과 鹽稅를 1/3로 감하는 조치를 취하였다. 이 개혁교서는 군사분야에 여러 항목을 할애하여 군액 확충방안에서부터 군역부과 방식의 개선, 역참제의 재정비, 둔전제의 실시를 통한 군수확보에 이르기까지 군정과 관련한 해결방안을 제시하였다.

　이처럼 공민왕 5년의 개혁은 부원세력의 숙청에서부터 시작하여 失地의 회복, 관제 및 군사체제의 정비에 이르기까지 괄목할만한 성과를 거두었다. 반원적 개혁으로서의 성격을 분명히 보인 것이다. 그런데 이 시기 개혁은 고려 내부의 문제, 특히 사회모순의 근간이 되고 있었던 토지문제의 해결방안을 제대로 마련하지 못하고 있다. 즉 공민왕 5년의 개혁은 그 동안 사회모순을 심화시켜온 원의 종속구조를 청산하는 데는 어느 정도 성공했지만, 토지소유관계 등 내적모순을 해결하는 데는 한계가 있었던 것이다.

　공민왕 8년 12월과 10년 10월 두 차례에 걸친 홍건적의 침입과 왜구의 잦은 침탈에 따라 이후 고려는 전쟁상태에 놓이게 되었다. 이 때문에 개혁정치는 후퇴할 수밖에 없었고 민생문제는 더욱 악화되어 갔다. 홍건적의 침입으로 개경 이북이 초토화되었으며, 삼남지역에 침입한 왜구가 민간의 선박을 불태우고 미곡을 탈취하는 등 노략질을 일삼아 민생을 곤경에 빠뜨렸다.0419) 전시체제가 계속되면서 지금까지 유지해왔던 반원노선도 유보하지 않을 수 없었다. 원과의 적대관계로 이중의 적을 상대할 수 없는 상황이었던 것이다. 그래서 공민왕은 사신을 보내어 원에 우호적인 자세를 보이고 정동행성도 복구시켰으며, 왕 5년(1356)에 개편했던 관제를 다시 원간섭기의 것으로 되돌려 놓았다.0420) 반원정책에서 명백히 후퇴한 것이다.

　전시체제의 지속은 권력집단의 변화를 가져왔다. 공민왕 5년 개혁정치를 추진할 때까지 권력집단은 공민왕의 외척세력과 ‘燕邸隨從功臣’ 등 친왕세력이었다. 이들은 권력층이면서 공민왕의 반원 개혁정치를 지원하고 있었다. 그러나 전쟁을 겪으면서 이들 친왕세력은 ‘참전파’와 ‘비참전파’ 사이의 대립과 참전파 상호간의 갈등으로 세력이 약화되는 경향을 보였다.0421) 반면에 홍건적과 왜구를 격퇴하는 데 공을 세운 무장세력은 전시체제가 지속되는 가운데 점차 권력집단으로 성장하여 갔다. 더욱이 興王寺亂이 진압되는 과정에서 공민왕의 외척이며 최고의 지원세력이었던 洪彦博이 난의 주모자인 金鏞에 의해 살해됨으로써 친왕세력은 와해된 반면, 난을 진압하는 데 공을 세웠던 崔瑩 등 무장세력의 입지는 더욱 강화되고 있었다. 이제 공민왕은 이러한 정치상황에 직면하여 다시 한번 왕권강화와 민생문제의 해결 과제를 안게 되었다.

　공민왕은 이번에도 개혁정치의 실시를 통해 이같은 정치상황을 돌파하고자 하였다. 마침 동왕 11년 12월 密直提學 白文寶가 箚子의 형식을 빌어 개혁을 요구하였다. 백문보의 차자는 經理·銓注·農桑·鹽法·借貸·祿俸·租稅·商賈 등 8개 항목으로 되어 있었는데,0422) 그 내용은 당시 심각한 상황에 있던 민생문제와 재정난을 해결하고자 한 것이었다.0423) 이러한 백문보의 개혁안은 공민왕의 의도와 부합되는 것으로서 12년의 개혁교서를 반포하는 데 상당한 영향을 미쳤을 것으로 생각된다.

　공민왕 12년 5월 반포된 개혁교서에서 공민왕은 忠臣義士의 도움으로 전란을 극복할 수 있었음을 강조하고, 모든 관료들이 힘써 나라의 중흥을 이루어내자고 부탁하는 등 정치세력을 회유하는 모습을 보인 다음, 모두 18개의 항목으로 구성된 개혁교서를 반포하였다.0424) 이번의 개혁안은 민생안정책과 관련한 내용이 대부분을 차지하고 있었다. 개혁교서는 조세 수납과정에서 발생하고 있던 관리의 작폐와 염법의 폐단, 고리대 문제를 지적하여 이를 바로잡고자 하였다. 뿐만 아니라 전란으로 피해가 심했던 경기 지역의 조세를 감면해주고, 공민왕 9년 이전의 三稅·雜貢은 추징하지 않으며 질병자와 궁핍자에 대해서는 소재 관청에서 구휼하도록 하였다. 나아가 전법의 폐단이 오래되어 국가 재정난과 민생의 궁핍화가 심각한 상황에 있음을 지적하고 도평의사사 주관 아래 經理를 고치도록 하였다.

　그러나 당시 국내외 여건과 개혁 추진세력을 고려할 때, 이번의 개혁정치도 성과를 거둘 수 있었을지 의문이다. 홍건적의 침입을 격퇴하였다고는 하지만 왜구의 침입이 계속되는 등 아직 전쟁상태나 다름없는 상황이었기 때문에 비록 무장세력이 자신의 왕권강화와 개혁에 걸림돌이 된다고 하더라도 아직은 이들에게 의존할 수밖에 없는 것이 현실이었다. 더욱이 교서를 반포한지 한 달도 채 안되어 원이 공민왕을 폐위하고 德興君을 옹립하였다는 소식이 전해지고, 崔濡가 덕흥군을 즉위시키기 위해 元兵 1만을 거느리고 압록강을 건너옴으로써,0425) 왕은 이를 막아내는 데 온 힘을 기울일 수밖에 없는 상황이었다. 다시 정국은 전시체제로 운영될 수밖에 없었고 무장세력의 필요성은 더욱 증대되었다.

　공민왕을 위기로 몰아넣었던 덕흥군의 침입은 동왕 13년 2월에 격퇴되었다. 최영·慶千興·安遇慶 등 무장세력의 공이 컸던 것이다. 마침내 원은 덕흥군의 옹립을 포기하고 왕을 복위시킨다는 조서를 전달한 다음, 덕흥군 옹립을 주도했던 최유를 체포하여 고려로 송치하는 등0426) 성의를 보였다. 덕흥군 옹립을 좌절시킴으로써 공민왕은 이제 다시 한 번 권력기반을 강화할 수 있는 기회를 맞게 되었다. 그래서 공민왕은 재상들에게 ‘便民事’를 지어 바치게 하는 등0427) 정국운영에 자신감을 보이기 시작하였다.

　그런데 홍건적의 침입과 金鏞의 난으로 친왕세력이 와해된 상태였기 때문에 공민왕은 자신의 왕권을 뒷받침하면서 개혁정치를 주도해갈 만한 지지세력을 확보하지 못하고 있었다. 그것은 공민왕이 당시 정치세력을 ‘世臣大族’·‘草野新進’·‘儒生’으로 구분하면서, 세신대족은 親黨을 형성하고, 초야신진은 다투어 大族과 혼인하려 하며, 유생은 座主·門生·同年을 칭하며 당여를 만들고 있기 때문에 이들을 기용하기 어렵다고 토로하고 있는 데서0428) 이를 엿볼 수 있다. 공민왕이 이들을 불신한 것은 ‘당여를 만든다’고 지적했듯이, 문벌이나 혼인관계, 학문적 유대관계를 통해 정치세력으로 결집하는 것을 경계하고 있었기 때문이었다. 그러므로 왕권 강화에 집착하고 있던 공민왕으로서는 자신의 왕권을 제약할 가능성이 있는 이들을 지지세력으로 받아들이기 어려웠을 것이다.

　왕권을 강화하면서 국정운영을 주도할 수 있는 돌파구를 찾고 있던 공민왕은 辛旽을 등용하여 이를 해결하고자 하였다. 평소 파당을 형성하지 않을 인물을 찾고 있던 공민왕에게 신돈은 적임자였다. 공민왕은 그를 승려로서 욕심이 없고 미천하여 친당을 형성하지 못할 인물로 파악하고 있었기 때문이다. 이제 신돈의 집권시대가 시작된 것이다.

　공민왕은 14년(1365) 5월 신돈을 등용한 후 먼저 최영을 鷄林尹으로 좌천시키고, 李龜壽·梁伯益 등을 유배하여 무장세력에 타격을 가한 다음, 6월에 가서는 金普를 수상으로 하는 인사개편을 단행하였다. 이후에도 이전의 집권세력과 그 동조자들에 대한 숙청은 계속되었다. 같은 달에 許猷·邊光秀·金貴 등이 유배되었고, 7월에는 최영·이구수·양백익 등이 체포되어 그 작위와 가산을 몰수당했다.0429) 이렇게 하여 신돈집권기의 전개와 함께 그 동안 무장세력 중심의 권력집단은 해체되었고, 친왕적 성격을 지니는 권력집단이 등장하게 되었다.

　공민왕이 이처럼 권력개편을 단행할 수 있었던 것은 무장세력 자체 내의 분열을 적절히 활용하고 군사적 기반을 확보할 수 있었기 때문에 가능한 것이었다. 전시체제가 지속되는 가운데 권력집단으로 부상한 무장세력은 자체 결속력이 강하지 않은 터에 권력독점을 위해 대립, 분열하고 있었던 것으로 보인다. 이는 최영·경천흥 등의 집권 시절에 파직당했던 李春富·睦仁吉·吳仁澤 등이 신돈집권기에는 오히려 고위직에 발탁되고 있다는 사실에서 엿볼 수 있다. 이들도 홍건적을 격퇴하고 흥왕사의 난을 진압하는 데 공을 세워 공신에 책봉되었던 인물들이었음에도 최영집권기에 유배당했거나 파직되었다는 것은 당시 무장세력 내부에서도 정국 주도권을 둘러싸고 권력투쟁이 전개되고 있었음을 말하는 것이라 하겠다. 공민왕은 바로 무장세력의 이러한 내적 분열을 틈타 최영 등을 제거할 수 있었을 것이다.

　무장세력을 제거하기 위해서는 공민왕 자신이 이를 결행할 수 있는 군사적 기반을 확보하고 있어야 가능한 것이었다. 공민왕은 일찍이 개혁정치를 추진하면서 군정의 정비에 관심을 보여 왔으며, 忠勇衛를 설치하여 이를 개혁정치의 군사적 기반으로 활용하려 하고 있었다.0430) 특히 여러 도의 良家 자제 2만 6천 명을 8衛에 충원시켜 윤번으로 숙위케 한 바 있는데,0431) 이것이 공민왕의 중요한 군사적 기반이 되었을 것이다. 이렇게 볼 때 공민왕은 국가의 기간병인 8위를 장악하여 이를 무장세력 숙청의 기반으로 활용했던 것 같다. 무장세력 제거 후 金元命에게 8衛 42都府兵을 관장케 했다는 것도0432) 이러한 사정을 말해주는 것이라 하겠다.

　공민왕은 신돈을 등용한 왕 14년(1365) 말부터 그에게 왕권을 위임한 것이나 다름없을 정도로 권력을 집중시켜,0433) 이를 통해 왕권강화를 꾀하면서 개혁정치를 추진하였다. 개혁은 전민변정사업에서부터 시작되었다. 공민왕 15년(1366) 5월, 전민변정도감이 발표한 ‘榜’은 당시 권세가들이 宗廟·學校·寺社·祿轉·軍須·世業田 등의 탈점과 피역하는 유망민의 은닉에 따른 폐단을 지적한 후, 기한을 정하여 권세가 스스로 이를 바로잡도록 강력히 요구하였다. 만일 그렇지 않을 때 엄격히 다스릴 것임을 천명하기도 하였다. 아울러 천인 가운데 양인이었음을 호소하는 자가 있으면 모두 贖良한다는 방침도 첨부되었다.0434) 이렇게 하여 변정사업은 민의 지지를 받으면서 어느 정도 성과를 거둘 수 있었다. 중외가 모두 기뻐하고 노비들이 신돈을 성인이라고 할 정도였다. 비록 이인임·이춘부 등 변정의 대상이 되어야 할 인물들이 변정사업을 주관하는 등 한계가 있었지만, 이를 통해 민생문제와 재정난을 해결하고자 했다는 점에서 그 사업의 의의를 찾을 수 있다.

　전민변정사업에 이어서 교육개혁과 관료체계의 정비도 함께 추진되었다. 교육개혁은 국학의 중흥을 표방하는 것으로 나타났다. 공민왕 16년, 숭문관 옛터에 국학을 중건하자는 林樸의 건의가 교육개혁을 본격적으로 추진하는 계기가 되었다. 사실 공민왕은 즉위한 이래로 여러 차례 학교 교육의 중요성을 강조하여 왔다. 원년의 개혁안에서는 학교를 증수하고 경전에 능통한 사람을 발탁하도록 하였고, 동왕 6년에도 서울과 지방 학교의 수리를 명하였으며, 특히 12년의 개혁안에서는 중앙의 성균관과 학당, 지방의 향교가 교육 기능을 강화하여 인재를 육성할 것과 권력층이 점탈한 토지와 인구를 조사하여 학교 운영비에 충당케 하는 개혁조치를 취한 바 있다.0435)

　공민왕의 국학 중흥책은 학교 건물을 중건하는 데 그친 것이 아니라, 이를 통해 학생수를 증가시키고 교육과정을 五經四書齋로 편성하는 등0436) 경학교육을 강화하고자 한 것이었다. 이는 경학에 밝은 신진세력들을 지지세력으로 끌어들이기 위한 정치적 의도도 작용한 것으로 보인다. 李穡·金九容·鄭夢周 등이 신돈정권에 참여한 것은 바로 국학중흥책이 매개가 되고 있기 때문이다.0437) 그러므로 공민왕은 이같은 교육개혁의 추진을 통하여 자신의 지지세력을 확보하면서 권력기반을 확대하는 부수적인 효과도 거둘 수 있었다.

　교육개혁과 함께 관료체계의 정비도 추진되었다. 그것은 散官에 대한 통제와 順資格制의 실시로 나타났다. 공민왕대에는 軍功에 대한 보상 수단으로서 添設職이 신설되는 등0438) 관료의 양적 증대가 나타나고 있었다. 산관의 증가에 따른 관료의 양적 증대는 역 부담층의 감소를 가져오는 것이기도 하였고, 이들을 제대로 통제하지 못할 때에는 국가의 지배력에도 손상을 가져올 수 있는 것이었다. 공민왕 16년에 산관을 서울에 올라와 숙위케 한 조치는0439) 바로 이들을 통제하여 관료사회의 기강을 확립하기 위한 것이었다. 순자격제는 관료를 승진시킬 때 그 능력을 기준으로 하는 것이 아니라 근무 년한을 기준으로 삼자는 것이었다. 관료의 승진기준에서 능력을 제외했을 때 자칫 관료의 근무태만이나 정체를 가져올 소지도 있는 것이었다. 그럼에도 공민왕이 순자격제의 실시를 강조한 것은 당시 상황에 비추어 볼 때 이를 통해 군공 중심의 능력 평가를 지양하고, 관료의 임면과 승진 등 인사과정에서 발생할 수 있는 비리를 막아 관료사회의 기강을 확립하기 위한 것으로 이해된다.0440)

　신돈집권기의 개혁정치는 이처럼 민생문제의 해결과 국가 재정난의 타개, 정치질서의 회복이라는 명분 아래 추진되었지만, 여기에는 개혁을 통해 권력집단을 개편하고 왕권을 강화한다는 정치적 목적도 크게 자리하고 있었다. 공민왕은 신돈을 등용하면서 당시 집권세력이었던 무장세력을 숙청하였거니와 內宰樞制를 시행하여 권력구조를 개편하고 왕권을 강화하고자 하였다. 즉 政務를 庶政과 庶務로 구분하여 서정은 도당에서, 서무는 궁중에서 처결하도록 함으로써 도당의 기능과 권한을 분산시키는 한편, 서무는 金蘭·任君輔·睦仁吉 등 왕의 측근인물이 관장하도록 하는 내재추제를 만들어냈다.0441) 이러한 내재추제는 궁중에서 국가의 중대사를 결정하는 ‘작은 都堂’의 성격을 갖는 것으로서 도평의사사의 권한과 기능을 제약하고 축소시키는 역할을 하였다.0442) 원간섭기 국왕들이 ‘別廳宰樞’라 일컫던 必闍赤을 설치하여 도평의사사를 견제했던 것처럼 공민왕도 이 때에 내재추제의 시행을 통해 왕권을 강화하고자 했던 것이다. 그러므로 신돈집권기의 개혁정치 역시 현실의 사회경제적 폐단을 시정하려는 개혁적인 측면과 이를 통해 국왕의 권력기반을 강화하려는 정치적 목적을 함께 갖는 것이었다.0443)

　개혁정치의 추진으로 신돈의 정치적 지위가 강화되면서 여기에 제동을 걸려는 반대세력의 저항도 만만치 않았다. 신돈정권에 대한 저항은 공민왕 15년(1366) 4월, 鄭樞·李存吾의 신돈 비판에서부터 시작되어, 이듬해 10월에는 신돈을 제거하려는 모의가 발각될 정도로0444) 확산되어 갔다. 이 사건에는 慶天興·趙希古 등 신돈 집권과정에서 제거된 인물들뿐만 아니라, 처음에는 신돈과 협조관계에 있던 김원명·목인길 등도 가담하였다. 공민왕이 신돈을 적극 지원함으로써 모의에 가담했던 인물들을 유배하는 것으로 사건은 일단락되었지만, 이후에도 반대세력의 저항은 계속되었다. 동왕 17년 10월에 다시 신돈을 제거하려는 사건이 발생하고 있었다. 이 사건은 金精·金興祖·趙思恭·兪思義·金齊顔·金龜寶·李元林·尹希宗 등이 주도한 것이었는데, 사전에 누설됨으로써 김정·김흥조·조사공·유사의 등은 유배되었다가 신돈에 의해 살해되었다.0445)

　이러한 사건들을 겪으면서 공민왕은 점차 신돈을 앞세운 개혁과 왕권강화 방식을 재고하기 시작하였다. 특히 신돈집권기가 지속됨으로써 신돈을 중심으로 새로운 권력집단이 형성되는 것도 공민왕으로서는 용납하기 어려운 점이었다. 비록 신돈에게 권력이 집중되었다 하더라도 그것은 왕이 용인하는 범위내에서였으며, 공민왕은 신돈의 권력이 왕권을 위협할 가능성이 보이면 언제든지 거두어들일 차비를 하고 있었던 것이다. 공민왕 18년 2월 신돈이 ‘五道都事審官’을 겸하려 했을 때 왕이 이를 거부하고 있는 것은0446) 이러한 입장의 변화를 말해주는 것이라 하겠다.

　공민왕 18년 경부터 전개되는 국내외 정세도 신돈에게 불리한 여건을 조성하고 있었다. 국내적으로는 影殿役의 강행과 기근으로 말미암아 민의 곤궁화가 심각한 상황에 이르고 있었다. 개혁정치의 추진에도 불구하고 민생문제는 해결되지 않고 있었던 것이다. 明의 건국이라는 나라 밖의 정세도 신돈의 집권에 제약을 가하고 있었다. 명이 등장하면서 고려에서는 새로운 대외관계를 설정할 필요성이 제기되는 가운데, 공민왕 19년 5월 명은 고려에 璽書를 보내왔다. 그 내용은 고려의 국정에 간섭하는 것으로서, 특히 신돈의 집권을 비판하는 내용을 담고 있었다.0447) 명이 이러한 내용의 문서를 전달하게 된 것은 친명적 외교관을 갖고 있던 세력집단의 작용에 의한 것으로 보이지만,0448) 고려로서는 이를 방치할 수도 없는 상황에 직면하게 되었다.

　공민왕은 이러한 국내외 정세의 변화에 직면하여 이를 돌파할 수 있는 정치적 결단을 준비하고 있었다. 그것은 5개월 후 공민왕의 親政 선언으로 가시화되었다.0449) 왕의 친정 선언으로 이제 신돈집권시대는 끝난 것이나 다름없게 되었다. 이후 신돈은 아무런 정치적 대응도 하지 못한 채, 공민왕 20년 7월 반역을 꾀했다는 혐의로 수원에 유배되었다가 그 곳에서 처형되었다.0450) 신돈에게 권력을 집중시키고 이를 통해 왕권을 유지, 강화해 왔던 공민왕은 이번에는 신돈을 숙청하여 국내외의 반발을 무마하면서 왕권을 유지하는 방법을 선택한 것이다. 왕권의 지원이 없는 신돈의 지위란 이처럼 무력할 수밖에 없었던 것이다. 신돈의 숙청과 함께 그 당여로 지목된 이춘부 등 60여 명도 함께 제거되었다.0451) 신돈집권기에 형성된 새로운 권력층이 이 때에 모두 숙청된 것이다.

　공민왕은 이같이 권력개편을 단행하고서 그 해 12월 또 다시 개혁교서를 반포하였다.0452) 개혁을 표방하여 신돈집권기의 정치행태나 민생문제에 대한 정치세력의 비판을 사전에 막아보고자 했던 것이다. 공민왕은 우선 그 동안의 정치가 올바르지 못했으며, 민생이 불안했음을 지적한 후 21개 항목에 이르는 개혁안을 반포하였다.0453) 이 개혁안에서 역점을 둔 것은 정치·군사체제의 정비와 민생안정책의 수립이었다. 정치체제의 정비는 도평의사사의 강화를 통해 실현하고자 했다. 이는 신돈집권기의 내재추제를 혁파하고 도평의사사를 정치의 중심기구로 복구하고자 한 것이었다. 군사체제의 정비와 관련해서는 選軍給田制의 회복, 둔전제의 강화, 驛制의 정비 등과 같은 방안이 제시되었다. 민생안정책으로는 지방관의 농업 장려, 고리대의 금지, 미납세의 면제, 질병자 및 빈민 구제사업의 강화, 과중한 역 징발의 금지, 가혹한 형벌의 금지 등 다양한 형태로 제시되었다. 그러나 공민왕 20년의 개혁은 개혁안 자체가 토지문제의 해결 등 사회모순을 근본적으로 해결할 수 있는 방안을 마련하지 못하는 등 한계를 가지고 있는 데다가, 당시 대명관계가 현안으로 대두함으로써 개혁을 적극적으로 추진할 수 없었다.

　고려와 외교관계를 맺은 명은 초기에는 내정간섭을 유보하는 등 고려에 대하여 유화적인 자세를 보였다. 그러나 내부적으로 체제 정비에 성공하고 요동에 그 지배력이 미치기 시작한 공민왕 20년(1371) 2월경부터는 점차 고려에 대하여 억압적인 자세를 보이기 시작했다. 이후 명나라 황제가 발송한 여러 문건에는 고려를 힐책하는 내용이 많았으며, 고려에 파견된 명의 사신들은 올 때마다 무리한 공물을 요구하는 등 고려에 부담을 안겨주고 있었다.0454) 명은 원이 물러난 자리를 차지하여 고려를 다시 종속화하려고 했던 것이다. 공민왕은 표면적으로 이러한 명의 태도에 순응하는 모습을 보여왔지만, 이제 대명관계를 다시 한 번 확인해야 할 상황에 직면하고 있었다.

　한편, 신돈정권 몰락 후 다시 권력을 장악한 무장세력은 왜구침입이 가속화하는 가운데 그 권력기반을 강화하면서 정국을 주도하여 공민왕의 왕권을 제약하고 있었다.0455) 신진사대부도 고위직을 역임하고 있기는 하였지만 이들이 무장세력을 견제하면서 공민왕의 왕권을 뒷받침하기에는 아직 역부족이었다. 이러한 정치상황 속에서 공민왕은 ‘子弟衛’를 설치하는 등0456) 자신의 왕권을 강화하고 명의 압력에 대비하려는 적극적인 모습을 보이고 있었다. 그러나 이러한 정치적 목표는 동왕 23년 9월 왕이 弑害됨으로써 더 이상 실현될 수 없었다.

　공민왕의 죽음으로 개혁정치 역시 상당기간 유보될 수밖에 없었다. 공민왕 사망 후 왕위를 계승한 우왕대는 국내외 여건으로 말미암아 개혁정국이 조성되기 어려운 상황이었다. 국내적으로는 이인임과 그 족당세력이 권력을 장악하고 있는 데다, 왜구의 극심한 침탈에 따라 전시체제로 정국이 운영되고 있었기 때문이다. 그래서 개혁정치는 한동안 유보되었다가 위화도회군으로 이성계 집단이 정권을 장악하는 우왕 14년(1388) 7월에 가서야 가시화되었다. 私田개혁으로 상징되는 우왕 14년 이후의 개혁은 토지문제의 해결뿐만 아니라 권력구조의 개편을 지향하고 있었다.0457) 특히 이 시기 개혁은 새로운 집권세력이 된 이성계 집단이 그 권력기반을 강화하면서 조선건국을 준비하기 위한 것이기도 하였다.