2) 양역변통론의 대두

　양역변통논의는 대개 현종 말년부터 표면화된 것으로 말해진다. 인조 연간부터 계속된 중앙 軍門의 강화가 役摠(군역 부담자의 총숫자)의 증가를 수반하면서 진행되다가, 훈련도감의 창설로 역총이 최고치에 이른 현종 11년(1670) 이후, 마침 불어닥친 庚辛大饑饉으로 인구가 크게 감소하여 역총제 운영에 큰 차질이 빚어지면서 양역폐가 격화되었다는 데 근거하고 있다.171) 그러나 실록의 기록을 보면 양역폐를 시정하려는 논의는 그 이전인 효종 때부터 이미 찾아진다. 즉 효종 10년(1659) 兵曺叅知 兪棨가 “今日에 逃故·老弱·隣族侵徵과 같은 軍政의 폐가 生民의 고질이 되었다”면서 이를 구하기 위한 대책으로 도고·노약에게서의 수포는 전부 면제하고 군포 2필은 1필로 줄이며 이로 인한 재정 부족은 사족에게서의 1필 수포로 해결한다는 방안을 제시한 것이다.172) 앞서 나왔던 17가지 형태 중 ⑬의 감필론과 (16)의 유포론의 선구라고 할 수 있다. 여기서 주목되는 것은 양역민의 부담을 줄이기 위해 사족에서의 수포를 주장한 점이다. 사족수포론은 벌써 인조 초 崔鳴吉과 효종 때의 金堉에 의해서도 주장되었다고 하며, 또 효종 5년 大司成 金益熙의 庸布에서도 나타나지만 그것은 국가재정을 보완한다는 측면에 중점을 두고 제기되었던 것이고, 양역폐의 해소 및 군역의 고른 부담(均役)문제와 직접 관련해서는 아마도 유계의 주장이 처음인 듯하다.

　여기서 유계는 1필을 납포하는 사족에게는 후일 군적을 작성할 때 諸衛에 속하지 않게 하여 免役을 합법화해 주는 특전을 주어야 한다고 했다. 그의 이 주장은 조정에서의 검토에서 상반된 반응을 불러 일으켰다. 즉 영의정 沈之源을 비롯한 지중추부사 李浣, 형조참판 柳赫然, 호조참판 洪重普, 형조판서 蔡裕後, 執義 李慶徽 등은 놀고먹는 데 익숙해진 사족의 원망을 사게 될 것이라고 하여 반대하였고, 좌의정 元斗杓173)와 이조판서 송시열, 부교리 金壽恒, 獻納 閔鼎重 등은 찬성하였다. 심지원 등의 일반 관료들은 반대한 데 비해 명분을 앞세우는 이른바 산림계로 알려진 송시열 등이 찬성한 것이다. 일반 관료들은 사족의 閑遊를 당연시하고 있으나, 유계는 사족이 당연히 군적에 들어가 군역을 져야 하지만 군역이 이미 천시되고 있는 이상 그것으로부터의 면제 대가로 1필씩을 내어야 한다는 입장이었다. 산림세력들은 정통 주자학을 앞세워 이상적인 大同社會를 추구했다고 알려지는데 이 사족수포론도 그런 측면에서 이해될 수 있는 여지를 남긴다.174) 이러한 입장은 후일 숙종 때의 사족출포를 전제로 한 戶布論으로 계승된다.

　비록 군액은 크게 늘어나지 않았다고 하여도 효종대의 군비확장책은 여러 가지 후유증을 남겼다. 무엇보다도 늘어난 군사비 지출을 감당하느라 호조와 병조의 재정이 거의 고갈 상태에 빠지게 된 것이다. 호조의 재정 3분의 2가 훈련도감 삼수군의 朔料로 소모된다는 지적과, 병조의 재정 부족 때문에 어영청의 上番軍에 대한 停番收布가 취해질 수밖에 없었던 사실이 이를 반증해 준다. 그리하여 삼수군을 줄여 군사비 지출을 절약하자는 주장과 함께 병조의 재정 확보를 위한 대책 마련이 강구되었다. 전자는 군제변통론의 형태로 현종 9∼10년경 山黨이란 정치세력에 의해 주장되지만 현종 초부터 먼저 논의된 것은 후자였다. 병조 재정의 주된 수입원은 후일 二軍色이라 불리는 기병과 보병에서의 수포였다. 그 숫자는 임진왜란 직전 40만 명이었다고 하나 인조 26년(1648)경에는 궐액이 25만 명을 헤아릴 정도로 빠진 인원이 많았다.175) 이 궐액을 다 충당할 수만 있다면 물론 병조의 재정 부족은 해소될 수 있었다. 그러나 기왕의 궐액도 문제였지만 매년 발생하는 도고나 노제로 인한 궐액의 代定이 더 급하였다. 그래서 인조 이래 수령에게 이것을 책임 지웠다. 그것이 군현의 크기에 따라 인원을 차등있게 할당하여 궐액을 강제로 충당하게 하는 歲抄176)였다. 효종 때까지는 이 세초로서 궐액을 채우고 부족하나마 병조의 재정을 유지해 왔다. 그러나 세초는 적지 않은 문제점을 불러왔다. 할당된 인원을 확보하지 못하는 경우 법정 연령인 16세에 미치지 못하는 어린아이까지 양정에 포함시켜(黃口簽丁) 포를 거두거나(兒弱徵布), 당연히 빠져나가야 할 사망자까지 군적에 그대로 두어 군포를 거두는(白骨徵布) 불법이 자행되었다. 이른바 양역의 폐인 것이다.

　양역폐의 근본 원인은 양정 부족에 있었고 양정 부족은 만연한 피역 현상 때문이며, 그 피역은 기본적으로 양반사족을 역의 부과대상에서 제외한 채 양민에게만 身役을 부담케 한 양역제의 모순에 원인하였다. 피역을 근절시키려면 양반사족에 대한 군역 부과가 선행되어야 하지만 지배신분층인 그들의 반대가 뻔히 보이는 이상 쉽게 실현될 가능성은 없었다. 따라서 국가로서는 아약·백골징포의 非法을 잘 알면서도 이를 묵인하지 않을 수 없었다. 현종 즉위 초 李景奭·宋浚吉 등에 의해 아약·백골징포 문제가 심각하게 거론되었지만 영의정 鄭太和가 국가 경비 때문에 세초의 인원을 줄일 수 없다고 한 것이 이를 말해 준다. 그렇기 때문에 세초의 인원 감축 대신에 災傷이 심한 곳에는 한시적으로 군포부담을 2필 내지 1필씩 경감해 주자는 의견이 나왔다(宋浚吉·趙復陽·李敏迪·許積). 일시적인 재정 결손은 감내하더라도 아약·백골이나마 일단 확보된 군역 자원은 유지해야 한다는 이해타산의 결과였다.

　물론 양역폐의 고통을 덜기 위하여 養兵에 필요한 군사비를 魚鹽稅로써 보충할 수 있다는 주장(兪棨)이나 교생·군관 및 각종 헐역에 투속한 피역자를 색출하자는 良丁搜括論(南九萬·朴長遠·金壽興)과 아예 均役을 내세워 양반에게서의 出布를 주장하는 대변통론으로서 유포론의 한 형태인 士族收布(朴世堂)가 제안되기도 하였다. 그러나 현종 전반기의 이런 변통론들은 한 개인에 의한 단발성의 문제제기 정도에 그쳐서 조정의 진지한 검토는 거치지 못했다. 다만 현종 3년(1662) 영남·호남 두 지역의 군포경감자가 46,700여 명에 2,200여 통(110,000필)에 이른다고 한 데서 보듯이177) 군포의 경감만 지역에 따라 실시되었다. 그러나 이는 양역변통론의 결과는 아니었다.

　한편 군사재정의 지출을 줄이자는 면에서 급료를 받는 삼수군을 감축하고 대신 병농일치의 번상제로하여 보인으로 하여금 正軍의 군사비를 담당케 하자는 군제변통론이 현종 9년부터 강력하게 대두하였다. 이것은 이 시기 산림출신의 정치세력이던 山黨의 영수 송시열이 우의정에 오르자 貢物裁減·奴婢從母法·泰安設倉 등의 여러 변통론을 전개한 가운데 첫머리로 나왔다. 하지만 이 주장대로 하게 되면 호조의 재정은 여유를 갖게 될지 모르나 번상병의 군사비 마련을 위한 막대한 보인의 확보가 필요하게 되고 그렇지 않아도 부족한 양정 확보율을 크게 떨어뜨릴 것이었다. 이는 실제로 현종 10년의 훈련별대 창설을 통해 증명되었다. 훈련도감군 1,000명 정도를 감축하는 대신 같은 인원의 훈련별대군을 서울에 주둔시키기 위해 正軍 13,700명, 보인 41,000명 합하여 54,800명의 새로운 군액이 필요했다. 1,000명 감축에 그리하다면 만약 도감군을 모두 번상병으로 하는 경우 엄청난 군액이 필요할 것임은 미루어 짐작하기 어렵지 않다. 양정 확보가 어려워 아약·백골징포까지 무릅쓰던 실정을 생각한다면 이 때의 군제변통론은 오히려 양역폐의 대책과는 상반되고 있다. 이 당시 송시열이 추진하던 여러 변통론에 대해 史臣이 “조용한 가운데 깊이 생각한 끝에 일을 만들지 못하고 뜻만 크지 재주는 성글어서 끝내 이루어 놓은 바가 없었다”178)고 평한 그대로 산림의 현실 정치 감각의 허실을 드러내고 있다.

　현종 연간의 양역변통론이 본격적으로 제기되고 조정에서 검토되기는 현종 말년에 이르러서였다. 이 때는 실로 수백년 만에 처음있는 재앙이라고 말해지는 흉년을 만나 이른바 庚辛大饑饉이라는 재난이 휩쓸고 지나간 끝이었다. 양정은 고사하고 인구 자체가 516만 명(현종 10)에서 470만 명(현종 13)으로 46만 명이나 감소한 상황에서179) 군포의 경감을 청하는 각 도의 요구가 빗발치고 있었다. 이에 따라 조정에서는 군포를 全減하자는 안(趙復陽·沈梓)도 검토했으나 1년에 징수하는 군포가 8,900통(445,000필)이나 되는데 겨우 3,000통 정도의 평소 저축으로는 도저히 국가재정을 꾸려 나갈 수 없다는 반대로 災傷정도에 따라 약간씩 경감하는 선에 그쳤다.180) 그러나 이런 임시변통으로 해결하기에는 양역폐나 국가재정의 결손이 너무 심각하였다. 이에 한 단계 진전된 양역 논의가 이루어지게 된다. 그 하나는 李端夏에 의해 새로 제안된 良丁搜括論이고 다른 하나는 영중추부사 許積이 유계의 주장을 끌어와 제기한 士族收布論이었다.

　양정수괄론에는 허적이 호패실시안을 추가했으나 柳赫然에 의해 비판되고 校生汰定論이 보충되었다. 그러나 조정의 관심은 우선 사족수포론에 두어졌다. 그래서 영의정 金壽興이 여러 신하들의 의견을 모아 生進을 제외한 幼學 이하에 대해 한사람 당 1필을 징수하자는 안을 만들었다. 이것은 良布와 달리 身布라고 불렀고 그 대상은 양반사족 자제를 포함한 閑遊者였다. 임금으로부터 절목으로 만들어 보고하라는 하교까지 받은 이 신포론은 그러나 바로 유생에게서의 收布不可라는 대사헌 姜栢年의 강력한 반대와, 경제적으로 곤궁한 지방 양반층의 심한 반발을 받을 것이란 趙珩·閔維重·洪處亮·申汝哲 등의 우려섞인 반론으로 주관자인 김수흥 스스로 철회하고 말았다.

　그 대신 이단하의 양정수괄론을 보다 구체화한 호조판서 민유중의 額外校生, 各衙門軍官·保直, 諸色無名을 모두 색출해서 군액에 충당하자는, 양반층을 제외한 한유자의 군역충정론(앞의 (16)의 遊布論에 해당)에 조정의 의론이 모아졌다.181)

　그러나 바로 같은 자리에서 都愼徵의 服制論이 검토되고 뒤이어 甲寅禮訟으로 번져 나감으로써 양역문제는 관심에서 제외되고 말았다. 다만 이 시기 논의의 잠정적 결론이던 양정수괄론182)이 숙종 초에 5가작통법, 호패법,＜良丁査覈節目＞으로 구체화하여 강력한 양정수괄책을 펴게 하는 계기가 되었다는 데 그 의의가 있었다.

　현종대의 양역변통론은 양역폐가 심각한 사회문제로 떠오르면서 그에 대한 대책론으로서 처음 본격화하는 단계였으므로 다양한 내용과 형태를 보이고 있었으나 그런 만큼 원칙적인 수준에 머물러 깊이있는 내용과 방법의 구체성을 갖지 못했다고 하겠다.