나. 어염세

　海稅는 漁稅·鹽稅·藿稅·船稅를 통칭한 것으로 일반적으로 漁鹽稅로 불린다. 조선 후기의 어장이나 염전은 대부분 궁방 및 아문에 折受되어 면세의 혜택을 받고 있었고, 호조에 소속된 것은 극소수였다. 이로 인해 어염세는 국가재정에 큰 도움이 되지 못했고, 총괄하는 기구가 없으며, 세액에 일정한 규제가 없어 여러 가지로 문제를 야기시키고 있었다. 이에 절수와 면세의 제도를 혁파하여 국가 재정수입을 늘리려는 논의와 시도가 여러 차례 있었다. 숙종 42년(1716)에는 어염선세에 대해 활발한 논의가 일어나 이듬해에는 어염세를 총괄할 기구를 별도로 설립하고 수세에 일정한 제도를 마련한다는 구체적인 절목까지 완성하였으나 결국 취소된 일도 있었다.281) 어염세 개정은 영조 연간에도 간헐적으로 제기되었는데 감필로 인해 어염세가 중요한 급대재원으로 주목되었고 어염세 개정이 시급해졌다.

　어염세를 국가재정에 귀속시킨다는 방침은 영조 26년(1750) 5월 홍화문에서 호포·결포에 대해 詢問할 때에 이미 확정되었다. 그런 가운데 어염세를 국가의 수입으로 하고 이를 감필급대에 활용하자는 주장이 활발하게 제기되어 결국 8월의 절목에서 관철되었다.

　어염세 실태조사와 세액의 책정은 영조 26년 8월부터 시작되어 박문수·金尙迪·李王厚가 영동·영남, 해서·경기, 호서·호남의 均稅使로 임명됨으로써 시작되었다. 함경도와 평안도는 지역적 특성과 어염세 수입이 많지 않은 점이 고려되어 관찰사가 재량껏 작정하도록 하였다.282) 그러나 어염세의 책정은 쉬운 일이 아니었다. 어염세는 지역에 따라 정황에 따라 세액을 결정하는 것이 매우 복잡하였다.＜균역사목＞에서 가장 많은 부분을 차지하고 가장 번잡했던 조항이 해세였던 것도 그 때문이다. 따라서 문제가 없을 수 없었으며, 균세사나 관찰사의 재량에 따라 세액의 다과가 결정되는 경우도 많았다. 박문수가 담당한 영남의 어염세는 가볍게 책정되고, 이후가 담당한 전라도의 어염세는 과다하게 책정되었다는 지적이 일기도 하였다. 이로 인해 어염세의 재조정이 이루어져 주로 전라도의 어염세가 감액되었는데 전라도의 어염세가 차지하는 비중은＜표 3＞에 나타나듯이 여전히 압도적이었다.

　그런데 어염세에 대한 가장 큰 반발은 전라도가 아니라 충청도에서 일어났다. 鹽漢들이 가혹한 징세를 감당하지 못하여 鹽盆을 부수고 떠돌아다니고 있으며, 생선과 소금 값이 폭등하고 있다는 등 갖가지 비난이 쏟아졌다. 충청감사 李益輔도 어염세 징수의 문제점을 지적하고 나섰다.283) 그러나 여러모로 탐문해 본 결과 대개는 어장·염분 등에서 이득을 취하고 있던 양반토호들이 선동하고 있는 것으로서, 대부분의 어부·염한들은 수세기구가 일원화되고 세액이 줄어들어 균역청의 조처를 환영하고 있는 것으로 조사되어 어염세의 징수는 강행되었다.284)

　어염선세는 전국 8도에서 모두 돈으로 징수하여 금납제가 시행되었으며, 徵稅案은 式年마다 개정하도록 하였다. 영조 27년 당시 123,500냥을 거둬들였는데285) 일부 지역에서 세가 무겁게 책정되었다는 논란이 일어 이듬해에는 약 114,300냥을 거두었다.＜표 3＞은 이를 도별로 나타낸 것으로서, 어염세는 균역청 수입 가운데 결미 다음으로 중요한 세원이었다.

　海稅를 각 세목별로 차례대로 살펴보기로 한다.

　船稅로는 地土稅와 行商稅를 징수하였는데 경상도와 강원도에서는 지토세와 행상세를 별도로 징수하고 나머지 지역에서는 한꺼번에 징수하였다. 각 읍에서는 해마다 선세를 받고 새로운 掌標를 지급하여 배를 운용할 수 있게 하고 전년의 장표를 환수하였다. 장표는 선세를 낸 선박뿐 아니라 면세된 선박에도 모두 지급하여 장표를 지급받은 배는 다른 기관의 침해를 받지 않고 8도를 돌아다닐 수 있게 하되, 장표가 없는 배는 卜物과 함께 몰수하고 선주를 처벌하도록 하였다. 선세는 배의 등급에 따라 부과되었는바, 배의 등급은 길이를 기준으로 정하였다. 배의 길이는 10尺을 1把로 하는 把數로 표시하여 배의 上板에 所屬邑名·船主名·等級과 함께 새겨 놓게 하였다. 事目의 끝부분에 1/10파의 實尺을 그려 놓아 자로 삼게 하였다. 이와 같은 배의 등급 책정은 용적량은 고려하지 않고 길이만 고려하였다 하여 비판되기도 하였다.286) 배의 등급은 경기·황해도에서는 大船·中船·小船·小小船·小小艇 등으로 5등급을 두고, 충청도에서는 1등선부터 10등선까지와 등외의 小小船으로 11등급을 두는 등 지역에 따라 달랐으며, 등급에 따른 세액은 경상도 小漁艇의 5전에서 경기도 大船의 25냥까지 각양각색이었다.

　鹽稅는 鹽盆의 크기, 염분의 종류, 염분의 파손 정도, 근처 柴場의 유무 등에 따른 鹽場의 조건, 鹽井의 크기 등을 고려하여 부과하였다. 지역 실정에 따라 제염 방법과 조건이 다를 수밖에 없으므로 지역에 따라 등급 책정의 기준이 달랐다. 때로는 2등급으로, 지역에 따라 때로는 10등급으로 정해진 다양한 등급에 따라 세를 부과하였는데, 세액은 전라도 小小等盆의 1냥에서 황해도 大盆의 16냥에 이르기까지 여러 단계의 차등을 두었다.

　漁稅는 우선 고기잡는 방법을 바다에 발(簾)을 세워 밀물 때 들어온 물고기를 썰물 때 발 안에 가둬서 袵桶에 몰아넣어 잡는 漁箭, 고기떼가 밀려드는 길목에 배를 나란히 세워 두고 그물로 고기를 잡는 漁條, 고기떼가 있는 곳을 둥글게 에워싸고 그물로 고기를 잡는 漁場, 고기잡이에 유리한 지세를 이용하여 고기를 잡는 漁基 등 네 가지로 나누고 그 안에서 각기 등급에 따라 세액을 세분하였다. 어전은 지역에 따라 발의 길이, 임통의 깊이, 어종, 어획량 등을 참작하여 등급을 정하고, 어조·어장·어기에서는 어선의 수, 어선의 크기, 어선의 종류, 어종, 어획고 등 지역에 따라 기준을 달리하여 세액을 정하였다. 또한 어조·어장·어기의 어선에는 선세의 경우와 마찬가지로 매년 세를 받고 장표를 내어 주어 고기잡이를 허가하였다.

　藿稅는 藿(미역)·海苔(김) 등 해조류에 부과된 세이다. 전라도의 藿田·苔田과 경상·강원도의 곽전에 대한 세는 대체로 예전의 세를 참작하여 정하도록 하였다. 당시의 곽세는 경상도가 가장 많아서 3천 냥, 강원도와 전라도가 그 다음이고 충청도는 겨우 50냥에 불과했다 한다.287)

　해세에는 정황에 따라 각종 면세조처가 행해졌다. 예컨대 江華 各 鎭의 待變船, 통영의 進上採鰒船, 충청도의 漕運護送船 등 특수한 배들은 선세를 면제받았으며, 경기도와 황해도의 土箭은 조개·게 따위를 잡는 극히 작은 규모의 것이라는 이유로 어세를 면제해 주었다.

　또한 비록 특수한 예이기는 하나 일부 해세는 균역청으로 이관되지 않고 예전의 관할기구에서 그대로 징세하였다. 예컨대 통영과 좌수영에는 청어·대구 등의 進上이 부과되어 있었으므로 경상도의 漁條와 防簾 가운데 7군데는 예전처럼 통영에, 2군데는 좌수영에 소속시켜 어세를 내게 하였다.

　한편 成均館이나 毓祥宮 등의 중앙 기관에는 어염선세의 급대가 시행되었다. 이들 기관은 호조 漁鹽稅錢 중에서 제수비용 등을 지급받다가, 호조의 어염세가 균역청에 이속된 뒤로 균역청에서 대신 제수비용을 지급받게 된 것이다. 이와는 달리 급대의 형식으로 상납분 중에서 덜어내어 지방에 그대로 두어 쓰게 한＜仍留給代＞의 어염선세도 많았다.288) 지방재정의 악화나 해당 지역의 특수한 사정을 고려해야 했기 때문이다. 대표적인 것으로는 統營給代를 들 수 있다. 통영은 삼남의 어세를 모두 관장하여 그 재정수입을 전적으로 어세에 의존해 있었는데 균역청에 어세를 빼앗기게 되자 右沿 7군데의 어세를 지급함과 함께 균역청에서 해마다 1만 냥을 획급하게 하였다.289) 그 밖에도 함경도에서는 선세 가운데 500냥을 덜어내어 南·北兵營에 나누어 지급하게 하고, 경상도에서는 전에 본읍에서 수세하던 어장의 點船收稅와 漁條·防簾의 1/5세 가운데 총액의 1/10을 덜어내어 본읍의 需用에 보태게 함으로써 지방 실정을 참작하였다. 또한 경기에서는 3都와 永宗鎭의 待變沈醬鹽의 값을 염세 상납분 중에서 덜어내게 하였고, 평안도·함경도에서는 開市鹽·淸差鹽 등의 값을 상납분에서 덜어내어 淸使 접대 등의 특별한 목적을 위해 쓰게 하였다.290)