2) 제2기(1884∼1894)

　개항직후의 無關稅貿易과 곡물의 대일유출에 따른 많은 폐단을 시정하기 위하여 조선정부는 일본과 계속적으로 접촉을 가지게 되어 마침내 1883년 7월 25일(음력 6월 22일) 42款에 달하는＜在朝鮮國日本人民通商章程＞과＜海關稅則＞을 조인하고 11월 3일(10월 4일)부터 발효하게 되었다.0369) 이＜통상장정＞의 제37관에는

만약 조선국에 가뭄·수해·병란 등의 일이 있어 국내 양식의 결핍을 우려해 잠시 粮米의 수출을 금하려면 반드시 먼저 1개월 전에 지방관으로부터 일본영사관에 통보해야 한다. 그 시기를 미리 항구의 일본상민에게 轉示하고 일체 준수해야 한다.0370)

라고 되어 있다. 개항 이후 일본에 의한 곡물유출을 저지할 조약상의 명분이 없던 조선은 이로써 제한적이나마 법제적 장치를 가지게 되었다. 즉 旱害나 水災, 또는 兵亂이 있어 국내양식의 결핍이 염려될 때 1개월 전의 사전통보로 방곡을 실시할 수 있게 된 것이다. 그런데 이 1개월 전의 사전통보라는 제한규정으로 말미암아 그 실효가 의심되어 고종도 “좀 늦지 않느냐? 빠른 것만 못하다”0371)라고 했다.

　한편, 방곡령의 발령권자에 대해서는 논란이 많았다. 1888년 1월 경상도의 방곡령에 항의하던 일본영사 무로타(室田義文)에게 東萊府伯兼監理事務 李容植은 제37관의 ‘由地方官’의 유(由)는 자(自)의 의미로 원래 지방관만 그것을 專行할 수 있다고 주장했다. 그러나 일본영사는 정부가 곡물의 수출을 금하려 할 때 지방관에게 지시하는 것이며 지방관이 임의로 발령하는 것이 아니라고 했다.0372) 종래 관습적으로 방곡을 시행하던 쪽은 지방관이었다. 중앙정부는 방곡으로 인한 서울의 곡가등귀와 관련해 오히려 이를 저지하는 입장에 서 있었고 방곡을 지시할 처지가 아니었다. 이용식의 조약문 해석은 이 같은 사정을 염두에 두고 있었던 것이다.

　그러나 일본상인에 의한 곡물유출이 증가되면서 그동안 지방관의 방곡에 대하여 ‘國之大禁’0373)이라는 입장을 취하던 중앙정부는 지방관이 임의로 발령한 방곡령을 인정하기도 했다. 즉, 1886년의 嶺南防穀으로 일본의 항의를 받자 조약상 국내에서의 외국인의 貿穀을 금할 수 없지만, 영남지방의 계속된 흉년으로 민정이 불안하므로 지방관의 방곡 역시 철폐할 수 없다고 했다.0374) 1887년 3월 경상도 관찰사의 방곡령에 대해서도 督辦交涉通商事務 金允植은 지방관의 방곡은 일종의 관습으로 조약에 저촉되긴 하나 민정이 불안하여 어쩔 수 없다고 일본공사에게 답했다.0375) 그러나 일본측의 지방관 임의의 방곡에 대한 계속적인 항의때문에 정부의 이 같은 입장은 고수될 수 없었다. 그래서 일본측의 항의가 있을 때마다 철폐를 지시하고 지방관이 임의로 방곡을 시행할 수 없다고 했다. 일례로 1891년 長湍府使의 방곡령에 대해 철폐를 지시하는 關文에서, “통상 이래 防穀一事는 장정에 정해진 대로 판단할 일이지 원래 각 營·邑에서 함부로 발령해서 막을 일이 아니다”0376)라며 지방관이 독자적으로 방곡령을 발령할 수 있는 것이 아니라고 했다.

　완전하다고는 생각되지 않지만 사료에 산견되는 이 시기의 방곡령을 정리하여 보면＜표 2＞와 같다. 이 밖에 각 읍 수령들에 의해 실시된 군소의 방곡도 적지 않았을 것이다.

　이 표는 다소 복잡하지만 발령권자를 우선하여 정리하고 방곡령 발령지역내의 하급관리들이 과세나 운반정지하여 발생된 사건은 그 발생의 일시와 지역, 집행한 하급관리, 대상 인명 및 화물 등 실제 내용을 세분함으로써 방곡령의 사례를 구체적으로 알 수 있도록 했다. 이 가운데 1893년 10월에서 1894년 3월 사이의 방곡령사건〔표의 36∼45〕은 정부가 발령한 전국방곡령과 관련하여 나타나는 것이 대부분이다. 이 경우 정부가 개항장의 곡물유출만 막을 뿐 그밖의 지역에서의 방곡은 금하고 있는데도 각 지방관은 관할지역내에 독자적으로 방곡을 실시했다. 그러나 이 때의 방곡은 지방관들이 정부의 방곡령을 빙자하고 더구나 정부방곡령이 방곡기간을 명시하고 있기 때문에 정부 방곡기간내에 발생된 방곡사건은 정부발령의 방곡령하에서 일어난 것으로 보아 모두 1건으로 처리하고, 그 기간 이외의 것은 각 지방관이 발령한 것으로 보았다. 그래서 17의 경기 7읍, 21의 전라 9읍, 22의 경상 4읍, 23의 황해·전라 19건, 경기 17건, 경상 16건, 황해·충청 각 7건, 함경 5건, 강원 2건의 순이다. 그런데 1890년까지는 경상도지역이 대부분이며 1891년 이후는 경기·전라·충청 등지가 가장 빈번하다. 이는 종래 부산항을 중심으로 곡물을 구입하던 일본상인들이 행상의 증가와 함께 서울 중심의 곡물유통권에까지 깊이 침투하는 데서 기인한다. 1890년대 이후 인천항의 곡물수출이 부산과 버금가거나 더 많아지고 있던 사정도 이와 무관하지 않다. 발령권자는 각 읍 수령이 단연 우세하고 다음으로 각 도 觀察使·水使·轉運使·兵使의 차례가 된다.

　연도별 발령 빈도수로는 1885년·1886년 각 한 건이던 것이 후기로 갈수록 증가추세를 보인다. 이 같은 경향은 방곡령의 발생이 풍흉과의 관련보다는 오히려 일본상인의 곡물유통과정 침투와 더욱 밀접한 관계를 가지고 있었음을 의미한다. 일본상인의 행상은 1887년 이후로 급증하는데 방곡령의 발생 역시 이와 일치하는 것이다.

　전 시기 방곡령의 실시대상이 모두 조선상인이었던 것과는 달리 이 시기 방곡령의 대상은 거의 일본상인이다. 물론, 중국상인과 미국상인 타운센드(Townsend)의 고용인도 각기 한 차례씩 방곡령에 저촉되는 사례가 있었다. 또 조선의 곡물상인도 관련되고 있으나 이들은 대부분 일본상인의 고용인이거나 자금전대를 받은 자, 또는 개항장으로 곡물을 유출하려는 자들이었다. 그러므로 이 시기 방곡령 발생의 주된 원인은 일본시장과 조선의 곡물시장간의 가격차이를 이용해 일본상인이 곡물유통과정에 침투하여 오는 데 있었고 결과적으로는 곡물의 대일유출에 대한 저항의 형태를 띠고 있었다.

　그리고 표에서 1889년까지는 방곡령에 저촉된 일본상인의 대다수가 대두의 유출과 관련되어 있음을 알 수 있다. 이것은 곡물의 대일수출액 중 1889년까지 일본으로 수출된 곡물의 대부분이 대두였던 것과도 일치한다.

　이 시기 방곡령 실시의 직접적 원인을 구체적으로 살펴 보면 다음과 같다.

　첫째, 전국적인 흉년으로 곡물의 국외유출을 막기 위한 정부의 방곡령이 한 건 실시되었다.0377) 이 방곡령은 쌀만 대상곡물로 하고 있어 대두의 수출은 막지 못했고,0378) 쌀의 경우도 외국선박을 사용하지 않는 한 국내에서의 외국인의 곡물운수는 허용하고 개항장에서의 수출만 막았다.0379) 그런데 이 전국방곡령은 수출을 금지함으로써 일본미가에 국내미가가 연동하여 등귀하는 것을 막아 전반적으로 국내곡가를 안정시키는 효과는 얻었지만, 일본상인의 국내에서의 곡물운송은 그대로 둠으로써 그들의 곡물매집을 오히려 효율적으로 만들고 말았다. 일본영사의 보고에 의하면, “我商은 內地各道의 방곡으로 인한 米價低落을 틈타 쌀의 매집에 따르는 손실을 구실로 싼 가격으로 매입할 수 있어 該令의 영향은 전혀 일반의 예상과는 다른 의외의 호황”을 가져왔다고 한다.0380) 더구나 방곡으로 말미암아 조선상인은 곡물을 운반할 수 없게 된 데 반해 일본상인의 반출은 구애를 받지 않아 “이 때문에 韓商의 업무는 일시적으로는 다소간 일본 행상자의 수중에 옮겨진 상태가 되었다 … 이번 粮米수출 금지의 사건은 의외로 당지에서의 本邦商(일본상인－필자)의 상업을 內地로 확장하는 단서를 열은 것이라 하지 않을 수 없다”는 처지였다.0381) 그러므로 이 전국 방곡은 기대했던 만큼의 성과를 얻기 어려웠고, 이 전국 방곡을 전후해 각 지방관의 방곡사건이 많았던 것은 전국 방곡으로는 사실상 각 지역에서의 일본상인의 곡물반출을 막을 수 없었던 탓이었다.0382)

　둘째, 방곡령의 발령 때마다 지방관들은 대개 곡물유출로 인한 경내 곡물시장의 곡가등귀를 이유로 내세우고 있었다. 이는 전통적으로 방곡시행의 주된 원인이었다. 지주나 부농·곡물상인이 곡물의 상품화를 주도하며 곡물을 매집하여 곡가가 높은 지역으로 무곡하고 부를 축적하던 것이나 이로 인한 곡가등귀를 막으려던 지방관의 방곡은 조선 후기 이래 흔히 나타나는 현상이었다. 개항 후 자금력에서 조선의 곡물상인보다 한결 나은 일상이 유통과정에 침투해 들어옴으로써 방곡실시의 요구는 더욱 늘어날 수 밖에 없었다. 대개의 각 읍 수령의 방곡은 이에 속한다.

　이 시기에는 민중이 직접 방곡령의 실시를 요구하며 저항하는 사례는 사료상에 나타나지 않지만 일본상인의 곡물유출로 말미암아 民情이 불안했던 일은 자주 있었다. 1886년 12월 경상도 防穀令 때 密陽管下의 守山에서는 곡물을 배에 싣고 지나던 일본상인 하시키(橋木彌三郞)는 관리의 수세에 항의하다가 군집한 민중에게 구타당하는 사건이 일어나고 있었다.0383) 1887년 11월에서 12월에 방곡령을 실시한 경상도관찰사 李鎬俊은 흉작으로 米價가 高騰하는 처지에 일본상인들이 각 지역에서 米豆를 貿遷하는 바람에 곡가가 등귀하여 농민들은 種糧마저 준비할 수 없어 廢農의 지경이라고 했다.0384) 또한 1889년 10월 경상도의 방곡 때 관찰사 趙秉式은 일본상인이 각 邑을 遍行하며 콩을 매집하여 각 邑·村閭의 장시에는 斗升도 나오지 않아 민정이 격앙된 상태라고 했다.0385) 또 1893년 3월 경기도 長湍府使는 방곡실시의 이유를 ‘民情窘碍’라고 표현했던 것도 이 같은 이유에서였다.0386)

　셋째, 수세를 목적으로 실시한 방곡령을 들 수 있다. 1887년 11월에서 12월에 걸친 경상도관찰사와 轉運使의 방곡령에 대하여 在釜山日本領事 무로타(室田義文)는

大邱監營과 轉運御史〔現在 馬山浦에 滯在〕의 명령으로 本年 경상도는 오곡의 수확이 나빠 인민의 식량이 결핍하다는 명분 아래 한 지방에서 다른 지방으로 미곡을 운수하는 것을 금하고 있으나 그 실제 목적은 운반 때 稅錢을 징수하는 수단이다.0387)

라고 곤도(近藤眞鋤) 대리공사에게 보고했다. 이 말은 상당히 진실에 가깝다고 여겨진다.＜표 2＞의 발생사항에 적기된 과세는 모두 방곡령하에서 수세를 전제로 일본상인의 곡물반출을 허용한 경우이다.

　1894년 충청도 恩津에서의 보고에 의하면, 일본상인의 반출곡물에 일체 수세하지 말라는 정부의 關文에 대해 수세는 公用을 위한 것이므로 재고해 주기를 당부했다.0388) 그러나 1889년의 황해도와 함경도 방곡령사건 때 일본상인에게서의 수세로 말미암아 외교적 분규와 함께 거액을 배상하게 된 정부의 입장에서는 “절대로 받지 마라. 일을 일으켜 후회할 일을 하지 말 것”0389)이라고 하여 일본상인에 대한 수세를 금할 수 밖에 없었다.

　넷째, 곡물유출로 야기된 稅納穀物의 부족에도 방곡령 실시의 한 원인이 있었다. 앞서 본 1887년 11월 馬山浦에 滯在중이던 轉運使의 방곡령이나, 1893년 12월 전라도와 충청도 江鏡浦에서 곡물을 매집하던 일본상인 사와다(澤田總太郞)와 오오노(大野五平)가 호남 전운사의 방곡령으로 운반 정지당하는 사례가 바로 그것이다.0390) 전운사의 임무가 원래 세곡의 징수와 운송에 있었음을 상기하면 이 경우의 방곡령은 세곡의 확보를 위한 것이 틀림없다.0391) 또 1893년 3월 일본상인 하야시(林市郞治)가 고용한 조선인 崔致雲이 경기도 長湍·麻田·漣川 등지에서 콩 1,700여 包를 운반하다가 長湍府使의 방곡령으로 말미암아 高浪浦에서 禁輸당했을 때0392) 장단부사는 경기도 관찰사에게 보낸 牒程에서 방곡의 실시이유를 공납의 부족으로 민정이 불안하기 때문이라고 했다.0393)

　다섯째, 개항장을 중심으로 한 유통권의 변화 때문에 서울의 곡물유통권을 보호하기 위한 경우도 있었다. 1892년 12월 전라감사가 扶安 등 12개 읍에서 ‘外國人貿穀之弊’를 막으라는 嚴飭에 따라 방곡령을 실시한 것이 바로 그러하다. 그러나 부산감리에 대한 일본영사의 항의로 전라감영에서는 정부에 완화를 요청하고, 정부도 황해·함경 양도의 방곡령사건을 상기하여 즉각 철폐하도록 했다.0394) 원래 지방관의 지역적 방곡에 대하여 지방관이 방곡을 요청하는 몇 건의 사례를 제외하고 정부가 지역적인 방곡을 지시하는 예는 사료상에 나타나지 않는다. 그런데 이 경우는 지방관이 요청하지도 않는데 정부가 직접 지방관에게 방곡을 지시했다. 그 이유는 앞서 본 대로 1890년에 비해 1892년에는 서울의 미가가 3배 정도로 등귀하여 서울의 곡물사정이 악화되자 서울의 곡물수급에 중요한 부분을 차지하고 있던 전라도 곡물의 국외유출을 막음으로써 서울의 곡가를 안정시키려는 데 목적이 있었다고 보여진다. 즉, 서울을 중심으로 한 곡물유통권을 보호하려고 방곡령의 실시를 전라감사에게 지시했던 것이다.

　여섯째, 일본상인의 개항장 밖으로의 행상이 증가함에 따라 조선상인의 기존상권이 위협받자 이들의 상권을 보호하려는 목적에서 실시된 사례도 있었다. 1889년 10월의 함경도 방곡령 당시 咸營의 關文에는 일본상인과 符同한 조선인으로 말미암아 원산의 객주들이 조직한 元山商會所가 廢館할 지경에 이르렀다고 하며,0395) 일본인에게 고용되어 대두를 유출시키는 船主와 沙格에 대해서는 梟警 또는 刑配시킬 것이라고 했다.0396) 그래서 일본대리공사 곤도는 본국에 보고하기를, “該監司는 원산상회소(朝鮮客主의 集合所)를 보호하기 위해 內地行商을 억제하고 該會所와 通聯하여 現今 각국 商民을 제지하고 我行商과 거래를 못하게 하므로 숙박과 운반에도 지장이 있다”고 했다.0397) 이것은 개항장 객주의 상권을 보호하기 위한 지방관의 조처이지만 이밖에 일본상인의 행상으로 상권을 위협받는 일부 지방객주의 보호를 위한 것도 있었다고 믿어진다. 즉, 1890년 3월 吉州牧使가 城津의 客商主人 金成基에게 방곡의 傳令을 내린 것이나,0398) 1891년 11월 전라도 泰仁에서 仁川居留商人 이리타(入田八郞)의 고용인 야스오카(安岡德平)와 金汝玉·李德益이 米豆를 수송하려 할 때 객주 辛玉年이 방곡이라 하여 압수한 사례는 결코 이와 무관하지 않을 것이다.0399)

　끝으로 또 한 가지 빠뜨릴 수 없는 원인이 있다. 1888년 1월 경상감사 李鎬俊이 1개월 전의 사전통보 후 방곡령을 실시했을 때 부산영사 무로다(室田義文)는 본국의 외무차관 아오키(靑木周藏)에게 보내는 보고서에서, “當 경상도는 물론 전라도 기타에 있어서도 한발과 수해 등의 징후는 조금도 없고 작년에는 諸道가 豊熟하여 미곡도 충분히 貯積했다. 그런데도 그것을 금지하는 이유에 대해서는 여러 설이 있다. 그 중에 대구감사가 미곡의 出口를 금하여 내지미곡의 가격 하락시 모두 그것을 매집하고 解禁 후 가격 등귀 때 매각하여 이윤을 얻으려는 계획에서 나온 것이라는 설이 가장 신빙할 만하다”고 했다.0400) 사실의 진위는 가릴 수 없지만 매집곡물이 대두의 경우라면 상당한 일리가 있다. 쌀은 흉작으로 일본보다 가격이 높은 형편이었으나 대두에 관한 한 비상한 풍작이어서 일본상인의 목적이 대부분 大豆수출에 있었으므로 가능성이 있다.0401)

　또 1894년 古阜民亂 발생의 직접적 원인이었던 고부군수 趙秉甲의 탐학사항 가운데 하나가 그 전년 가을 방곡을 실시하고 미곡을 매수한 후 미가가 폭등할 때 방매하여 이익을 꾀한 것이었다고 한다.0402) 곡가의 계절적·지역적 차이를 이용한 지방관의 방곡행위는 사료에 잘 나타나지 않는다. 그러나 감사가 지역간 가격차이를 이용해 移貿하던 사례가 이미 개항 이전에도 있었던 것이나,0403) 이 시기에도 수령이나 이서층이 농민에게서 부세를 作錢할 때 최고의 시가로 거두고 곡가가 쌀 때 貿穀하는 일이 흔했던 것으로 미루어0404) 이 시기 방곡 중에는 앞서 일본영사가 지적한 사례가 적지 않았을 것으로 본다. 뒤에서 보겠지만 지방관이 방곡을 이용해 이익을 취하는 사례는 조세금납화가 시행되는 청일전쟁 후의 단계에서 더욱 증가한다.

　이상과 같이 이 시기의 방곡령은 개항 이후 전시기를 통하여 가장 많은 방곡령이 실시되며 그 실시의 원인도 다양하게 나타난다. 그러나 이 시기 방곡령 실시의 원인 가운데 대다수가 일본상인의 개항장외 행상의 증가로 관할구역내 곡물이 심하게 유출됨으로써 곡가가 등귀하고 民情이 불안하여 지방관이 이를 막고자 실시한 것이었다. 개항 이전에도 계절적·지역적 가격차이를 이용해 지주나 부농·곡물상인들이 매점하거나 무곡함으로써 지역내 곡물시장의 보호가 절실했던 처지에 이 시기 일본상인의 곡물유출이 심화되면서 재래의 유통구조마저 붕괴되고 있는 이상, 지역적 소비곡물의 부족에 대한 민중의 반발을 무마하기 위해서라도 지방관의 방곡령은 필연의 추세였다. 일본이란 외압 앞에 무력할 수 밖에 없었던 정부가 방곡의 발생시마다 지방관들에게 철폐를 지시했지만, 境內·民情의 불안에 직접적 책임을 지고 있었던 지방관으로서는 이에 대한 유일한 대처방안은 방곡의 실시였던 것이다.