(3) 정치제도의 개혁

갑오경장 당시 조선의 개혁파관료들은 나라의 부강을 달성하기 위해서는 무엇보다도 강력하고도 효율적인 중앙집권적 정부를 수립하는 것이 필수라고 생각하고 있었다. 그리하여 갑오경장 초반에 군국기무처 의원들은 왕실의 권한을 축소시키면서 종래 정책의 입안 및 시행을 담당하였던 議政府에 권력을 집중시키는 개혁을 단행하였던 것이다. 그런데 1895년 1월 11일 박영효를 비롯한 갑신파는 궁내부 및 중추원을 발족시킴과 동시에 근대적 內閣制를 수립·선포하였다. 그 결과 조선의 중앙정치체제는 이제 1885년 이후 메이지 일본의 체제와 흡사하게 되었다.

1895년 4월 19일에 발포된＜內閣官制＞에 의하면, 의정부는 내각으로 그 명칭이 바뀌었으며, 종래의 8衙門은 部로 각각 개칭되면서 농상무아문과 공무아문이 통합되어 외부·내부·탁지부·군부·법부·학부·농상공부 등 7부가 되었다. 내각은 총리대신과 7부의 대신을 포함하여 8명의 각료로 구성되었다. 내각수반인 총리대신은 행정 각부의 통일을 꾀하며, 행정 각부의 처분 혹은 명령을 다시 협상해야 될 때에는 그 실시를 잠시 중지하고 내각회의를 거쳐 재가를 받은 뒤에 실시토록 하였다. 그리고 내각에는 법률·칙령안, 세입·세출의 예산 및 결산, 내외國債에 관한 사항, 국제조약 및 기타 중요한 국제문제, 각부간 주관권한의 쟁의, 신민의 상소 중 특별히 大君主陛下께서 下付하는 것, 예산외의 지출, 칙·주임관의 임명 및 진퇴, 舊規의 존폐 내지 변경과 관청의 廢置 및 분합, 조세제도의 개혁, 그리고 관유토지·삼림·屋宇·선박 등의 관리·처분 등 대소사를 다룰 수 있는 권한이 부여되었다. 이 달에 발포된 각부 관제에서는 7부가 각각 고유의 권한을 갖고 정책을 집행하도록 규정했다. 내각은 이제 중앙정부의 가장 강력한 정책입안기관이자 집행부로 자리잡은 것이다.487)

내각관제의 실시와 아울러 중추원 및 궁내부의 개편이 단행되었다. 우선 중추원은 종래의 군국기무처와 중추원을 통합한 것으로서, 1894년 이전에 집권했던 보수적인 관료들을 명예스럽게 은퇴시키기 위해 고안된 실권없는 자문기관이었다.＜中樞院官制 및 事務章程＞에 따르면, 중추원은 내각의 諮詢에 응하여 법률·칙령안과 내각에서 임시로 자순하는 사항을 심사·의정하는 기능을 갖고 있었다. 또한 중추원의 구성원은 칙임의 의장·부의장, 그리고 칙임의 1등 議官과 주임의 2·3등 의관 등 50인 이하의 의관이었다. 이어서 중추원 의관들이 임명되고,＜중추원회의 및 처무규정＞도 제정·반포되었다. 그러나 중추원은 1895년에 실제로 별다른 기능을 발휘하지 못하였다.

내각이 국가정책의 입안 및 집행기관으로 자리잡게 된 반면 궁내부는 내각과 분리된 채 권위의 상징체로 전락되었다. 1894년 12월 17일 칙령 제1호로 承宣院의 公事廳을 폐지하고, 그 대신 布達 제1호로 1895년 6월 12일 궁내부를 신설했다. 개정된＜宮內府官制＞를 살펴보면, 궁내부대신은 왕실의 일체 사무를 總判하고 소속 각 관을 統督하고 귀족을 감독함과 아울러 國璽·御璽를 尙藏하였으며, 大臣官房 아래에 掌禮院·侍從院·奎章院·會計院·內藏院·濟用院 등 6院을 두었다. 그리고 종래의 종정부와 종백부는 폐지되고 그 대신 이들은 장예원 예하의 宗正司와 貴族司로 축소되었다.488) 주목할 만한 것은 왕실경비를 취급하는 회계원 이외에 왕실의 사유재산을 독자적으로 운영하는 내장원을 신설하였다는 사실이다. 내장원은 이전의 內需司 및 그에 소속해 있던 龍洞宮·於義宮·壽進宮·明禮宮 등 소관의 재원을 관리하였다. 내장원은 내각제의 강화로 인하여 권한이 축소된 국왕 및 왕실측의 반발을 무마하기 위하여 신설되었던 것이다.489)