Ⅱ. 지방의 통치조직

1. 지방 통치조직의 정비와 그 구조

1) 지방 통치조직의 정비

(1) 국초(태조-경종대)

　고려시대에 지방제도가 본격적으로 정비되기 시작한 것은 成宗代이다. 성종 2년(983) 2월에 처음으로 전국에 12牧을 설치하는 한편 今有·租藏을 罷하였다.0330) 太祖代에 지방관이 파견되지 못한 이유에 대하여 崔承老는 그의 上書文에서 “우리 聖祖(太祖)께서 (후삼국을) 통합한 뒤에 外官을 두고자 하였으나, 대저 초창으로 인하여 일이 번거로워 겨를이 없었습니다”라고 하였다.0331) 새 왕조의 초창기여서 일이 번거로워 겨를이 없었기 때문이라 하였으나, 실제로는 이 시기 지방의 호족세력이 강대했던 반면 중앙 행정력이 극도로 미약했기 때문에 지방관을 파견할 수 없었을 것이다.

　태조는 다만 西京을 경영함으로써 왕실세력의 기반을 보완하거나 군사상의 목적으로 鎭과 都督府·都護府 등 특정지역을 경영하였을 뿐이다.

　태조가 왕위에 오른지 불과 석달만에 착수하였던 서경에 대한 경영은 처음에는 북방민족에 대한 국방상의 의의가 강조되었다. 그러나 얼마 뒤부터는 국방면보다는 국내 정치상의 필요성, 즉 미약한 왕실 세력의 기반을 육성하려는 취지에서 활발히 추진되었으리라 생각한다. 이에 따라 서경에는 본격적으로 행정기구가 설치되었으며, 이와 동시에 서경은 고려 왕실의 강력한 세력 기반이 되어 고려의 권력구조에서 중요한 몫을 담당하게 되었던 것이다.0332)

　군사상의 필요에 의해서 이루어진 지방에 대한 시책은, 이 시기에 군사적 요지에 설치된 鎭을 통해서 그 사실을 알 수 있다.0333) 또한 태조 때에는 도독 부·도호부 등을 설치하기도 하였다. 이미 태조는 원년(918) 9월에 平壤을 도호부로 삼고, 堂弟 王式廉과 廣評侍郞 列評 등을 파견하여 그 곳을 지키게 하였고,0334) 태조 13년(930)에는 후백제와의 관계로 天安都督府를 설치하고 大丞 弟弓을 都督府사, 元甫 嚴式을 副使로 임명하였다.0335) 그리고 후삼국을 통일한 뒤에는 후백제의 수도였던 完山(全州)에 安南都護府를 설치하였으며, 태조 23년(940)에는 신라의 옛 도읍인 慶州를 대도독부로 삼았다. 그러나 이 때 설치된 도호부나 도독부는 짧은 기간 존속하였을 뿐 제도화되지는 못하였다. 후대에 제도화되는 4도호부 또는 5도호부의 실질적인 기원은 광종대를 거쳐 경종대에 나타나는 것으로 생각된다.0336)

　군사상의 요충이나 왕실의 기반이 되는 서경과는 달리 호족의 지배력이 강한 지역에 대한 조치로는 태조 23년에 州府郡縣의 칭호를 고친 것을 들 수 있다.0337) 그 해의 지방제도 개편의 특징 중 하나는 대소 읍격에 관계없이 州가 많이 생긴다는 것이다.0338) 같은 해에 주부군현의 칭호를 고친 것에 대해서 태조의 군현 장악으로 적극적인 해석을 하려는 견해가 있으나,0339) 일찍이 지적된 바와 같이0340) 신라적 내지는 후백제적인 지방 행정체제를 명칭상으로나마 고려적인 것으로 개편하려는 데에 있었을 것으로 파악하는 것이 어떨까 한다.

　결국 태조 때의 지방통치 조직은 크게 호족의 지배력이 강한 지역인 주현지역과 군사상의 요충 지역인 진·도호부·도독부 지역, 그리고 왕실 세력의 기반이 되는 지역인 서경에 따라 각각 차이가 있었다고 보아야 할 것이다. 惠宗·定宗은 지방에 대한 정책을 강구할 겨를이 없었다. 적대세력에 의하여 왕권이 매우 불안한 상태에 있었고, 그 재위 기간도 극히 짧았기 때문이다. 따라서 지방에 대한 통제책은 광종 때에 이르러 비로소 가능했을 것으로 보인다. 광종은 즉위 이후 다소 안정된 왕권을 기반으로 지방에 관심을 돌리게 되었다. 직접적인 사료는 아니지만 “정종 4년(949)에 광종이 즉위하여 원보 式會·원윤 信康 등에게 명하여 州縣 歲貢의 액수를 정하게 하였다”는 기사0341)를 통하여 짐작할 수 있다. 광종이 지방 주현에서 바치는 세공 액수를 정하였다면 이 사무를 관장할 관원도 임명하였을 것이다. 이런 外職이 바로 고려 국초의 今有·租藏이 아니었던가 한다.

　금유·조장의 임무는 확실치 않지만 「租藏」이라는 관호에서 租賦의 징수와 관련이 있었을 것으로 생각된다.0342) “금유·조장은 外邑使者의 號이다”0343)라든지, 지방관 파견은 성종 때에 실현된다는 사실로 보아, 이들은 지방에 상주하는 외관이 아니라 그때 그때의 필요에 따라 지방에 파견되어 부과된 임무를 마치고 돌아오는 임시직이었다. 금유·조장이 설치된 시기는 자료엔 국초라 하였지만 앞의 주현 세공액을 정한 것과 관련해 보면 광종 때로 보아도 무리가 없을 것이다. 서울로 운송되는 주현 세공의 수집처인 漕倉도 광종 때에 설치된 것으로 보이고,0344) 최승로가 광종 때에 조정의 儀制가 자못 볼 만한 것이었다고 하고 있는 점도 참고가 될 것이다.0345) 이와 더불어 금유 조장이 설치된 지역은 12牧과 같은 지방 행정의 거점이었을 것이다. 이들이 12목의 설치 때에 혁파되는 것으로 보아 그런 추측도 가능하지 않을까 한다. 금유 조장이 수취 한 주현 세공액은 轉運使를 통하여 서울로 운반되었을 것으로 생각된다. 전운사 역시 그 임무로 미루어 보아 광종 때에 설치된 것이 아닌가 한다.

　요컨대 광종이 즉위하면서 주현 세공액을 정한 것을 기점으로 금유·조장 과 전운사를 설치하며 지방의 租賦를 징수 보관하고 轉運하였을 것이다. 이렇게 함으로써 호족세력에 의해 지배되던 지방에 중앙 행정력이 침투할 수 있는 단서를 마련케 된 것이다.