(3) 현종대의 지방제도 정비

　顯宗代 지방제도의 정비는 고려 일대의 지방제도의 기본 구조가 마련된다는 점에서 매우 중요한 의미를 지닌다. 이것은 고려 지방제도의 연혁을 기록하고 있는≪高麗史≫지리지가 현종 9년(1018)의 지방제도를 기준으로 하여 편성되어 있다는 사실에서 잘 알 수 있다. 그러나 현종대의 지방제도 정비는 현종 9년에 일시에 이루어진 것은 아니었다. 이미 현종 초부터 지방제도의 개편이 추진되고 있었다. 즉 현종 3년 정월에 성종 14년 이래 지속되어 오던 12절도사를 혁파하고, 그 대신 5都護·75道安撫使를 설치하였다.0363) 이 기사에서 문제가 되는 것은 75도안무사를 어떻게 이해해야 할 것이냐 하는 것이다. 이에 대해서 75도안무사는 7州安撫使의 잘못이라고 보기도 하고,0364) 75도안무사를 액면 그대로 믿어야 한다고 보기도 하였다.0365)

　현종대의 지방제도 개편은 현종 3년에 이어 현종 9년에 대폭적으로 개편되었다. 즉 이 해 2월에 諸道의 안무사를 파하고, 4都護 8牧을 두었으며, 그 아래에 56知州郡事·28鎭將·20縣令을 설치하였던 것이다.0366) 이와 같은 개편 결과, 고려의 지방제도는 4도호 8목을 중심으로 그 아래에 중앙에서 지방관을 상주시키는 56개의 「州」 「郡」, 28개의 「鎭」, 20개의 「縣」으로 편성되었다. 이것은 중앙의 행정력이 현종 9년에 이르러 군·현급의 행정단위에까지 직접 조직적으로 침투되었음을 의미한다. 이렇게 만들어진 지방관직은 문종대에 外職0367)과 外官祿俸의 제정0368)을 통해 일단 제도적으로 완비된 것으로 보인다. 그렇지만 이것으로 전국의 각 지방이 완전히 중앙의 통제 속에 들어가게 된 것은 아니다. 다만 일부 지역만이 중앙의 직접 통제를 받았을 뿐이다.

　현종 9년에는 지방관제의 정비와 함께 지방세력에 대한 구체적인 통제책이 단행되었다. 첫째는 州府郡縣의 丁의 대소에 따라, 戶長·副戶長·兵正·副兵正·倉正·副倉正·史·兵史·倉史·公須史·食祿史·客舍史·藥店史·司獄史의 인원수를 규정하였다. 성종 2년의 향리 통제책에 이어 보다 구체적인 정책이 제시되었던 것이다. 현종대 향리 통제책에서 주목되는 것은 공수사 이하 사옥사에 이르기까지 「史」급의 말단 吏職이 첨가되어 있다는 사실이다.

　둘째는 이직의 公服 제정이다. 즉 호장 이하 「史」급에 이르기까지 공복을 그 직의 고하에 따라 구분하였던 것이다.0369) 이를 도표화하면＜표 2＞와 같다.

　셋째 지방관의 임무로서 이직에 대한 감찰을 강조하고 있다. 가령 현종 9 년 2월에 州府의 관원이 봉행해야 할 6조를 새로 제정하였는데, 그 가운데 2 조목이 이직에 대한 감찰로 되어 있다. 즉 제2조는 黑綬長吏의 能否를 살피는 것이고, 제6조는 향리의 鎭穀散失을 살피는 것이다.0370) 그리고 각 지방에 파견된 지방관은 그 지방의 호장을 직접 擧望하여 給貼하게까지 되었다.0371) 이렇게 됨으로써 지방세력은 제도적으로 지방관의 행정을 보좌하는 향리의 지위로 전락한 것 같다. 주현의 長吏가 병으로 100일 동안 이직에 종사하지 못하면, 경관의 예에 따라 그 지방관이 해당 장리를 파직하고, 지급한 토지를 환수하는 조치를 취했다는 것은0372) 이제 이직의 임면도 지방관이 결정할 수 있을 정도가 되었다는 것을 의미하는 것이다. 이처럼 현종대에 정비된 지방세력 통제책은 덕종·정종을 거쳐 문종대에 이르면 제도적으로 더욱 보강된다.0373)