(4) 예종대의 지방제도 정비

　睿宗代의 지방제도 정비의 특징은 屬縣에 대한 監務 파견이다. 현종 9년 당시에는 縣令官이 많아야 29현 정도였으므로, 335현에서 이들 29현을 뺀 306현은 외관을 두지 않은 속현이었던 셈이다. 이는 곧 중앙의 행정력이 지방에 철저하게 침투하지 못했다는 방증이 된다. 고려 국가가 속현을 줄이려는 노력을 계속하리라는 것은 충분히 예상할 수 있다. 감무 파견은 이런 상황을 전제로 시행되었다. 감무는 예종 때를 시작으로 하여 인종·명종·공양왕 때까지 계속해서 파견되었다. 예종 때 감무를 파견했던 이유는 넓게 보면 중앙 집권화의 진전 내지 제도 정비의 일환이겠지만, 구체적으로는 당시 국가의 입장에서 流民安集과 더불어 所의 장악 및 수조권자에 대한 통제의 필요성이 있었기 때문이 아니었을까 생각된다.0374) 그러나 감무가 파견된다고 해서 바로 고려 지방제도의 중요 특성인 領屬關係가 해체되지 않는다. 고려정부는 현령관과 감무를 엄격히 구분하여 현령관을 파견하였을 때에는 영현으로 승격시켰으나, 감무를 파견하였을 때에는 여전히 속군현으로 취급하였던 것이다.

　예종 때 지방제도 정비의 또 다른 특징은 按察使의 파견이다. 안찰사는 靖宗때 이미 파견되었고,0375) 문종 때에 浿西道와 西海道에도 파견되었지만, 전국적인 안찰사 파견은 역시 예종 때에 본격적으로 진행되었다고 보는 것이 타당하다. 예종이 즉위할 당시 가장 크게 대두된 사회문제는 당시 제도의 수령들이 대부분 사리를 중시하여 대체가 손상되고 있고, 생민의 유망이 있다는 것이었다.0376) 이를 막기 위해서는 감찰관을 파견하여 외관들의 治民을 파악하여 이들의 黜陟을 분명히 하여 유민 안집을 하는 것이 가장 효과적인 방법이었다. 주부군현의 외관체제를 원활히 운영하기 위하여 이들에 대한 관리·감찰이 필요했다. 당시 안찰사를 파견했던 것은 이 때문이었다. 가령 제도 按廉使와 別監의 직임이 ‘察吏治’와 ‘間民苦’였다는 것은 고려의 지방 파견관의 직능이 조선사회와는 판이하였다는 것을 보여 준다.0377) 따라서 안찰사는 기존의 외관 체제를 유지하는 선상에서 외관의 관리, 감찰 임무를 수행하였다. 안찰사가 주목 중심의 도를 단위로 활동을 하게 된 것은 영속관계를 기초로 한 고려 군현제의 특성에 기인한다.