다. 한일신협약(정미7조약) 후의 관제개혁

　이토통감은 헤이그밀사사건을 계기로 1907년 7월 31일자로 군대를 해산하였으며481) 고문제도를 폐지하는 동시에 일보 더 나아가서 일본인을 한국정부 궁내부 이하 각부 차관을 비롯한 요직에 임용하여 소위 ‘次官政治’를 강행하고 직접 정치·행정에 관여토록 한 후 곧 궁내부를 비롯하여 各部官制 및 지방관제의 개정에 착수하였다.

　궁내부： 한일신협약이 체결된 후 궁내부에 일본인 관리를 임용하고 그 세력을 확장하기 위해 1907년 11월에 각부에 앞서 궁내부 신관제를 발표했다. 종래 궁내부의 관제는 大臣官房을 비롯하여 院·司 등 각종의 명칭을 가진 25개 관청이 있어 이들은 서로 병립하여 사무의 연락이 결여되고 무용의 원·사가 있을 뿐더러 각 원·사가 재산을 분리해서 관리하며 독립적으로 회계를 하는 등 관청으로서의 행정조직이 체계화되어 있지 않았다. 신관제에서는 구관제의 기관을 폐합 또는 간소화하여 대신관방과 12개 청으로 축소하였다. 궁내부조직은 통감부시대에 있어 가장 격심한 변혁을 거친 후 1907년의 신관제로서 일단 정비가 완료되었다.482) 궁내부의 신구제도를 대조해 보면 다음의＜표 1＞과 같다.

　궁내부에는 직원으로 大臣·次官, 秘書官 2인, 書記官 3인을 두었으며 侍從院 이하 소속 각 관청의 장관은 대체로 卿이라 칭하였다. 기타 總管(承寧府)·大提學(奎章閣)·大夫(皇后宮·東宮)·司長(典膳司) 및 總辦(宗親家職)이라고도 하였으며 이하 侍從·禮式官·理事·技師·典醫長·樂師長 기타의 직원을 두었다. 帝室財産整理局에는 장관·차장·사무관·기사 등을 두었으나 1908년 6월에 폐지되었다. 그리고 궁내부대신은 제실에 관한 사무를 정리하고 주무사무에 관하여 警視·總監 및 지방장관에게 명령할 수 있었으며483) 또한 判任官 이하의 관리를 임면할 수 있는 권한을 가지고 있었다.484)

　＊*표는 韓日合倂 때까지 존속된 것임.

　이상 대규모의 궁내부 관제개정을 통한 기구의 정비가 일단 단행되자 이 개편을 계기로 일본인은 궁내부의 거의 모든 기관에 배치되기에 이르렀다. 즉 종래 궁내부 傭聘의 일본인 관리는 대신관방·내장원·제실재산정리국 등 궁내부의 수뇌직에만 배치되었던 것을 1908년까지 그 임용범위를 대폭 확장하였다. 그리고 宮禁令과 황궁경찰의 배치를 통하여 애국인사의 궁중출입을 엄중히 통제하고 궁중을 국민으로부터 고립시켰다. 한편 한국인 舊醫가 담당했던 大醫院을 폐지하고 일본인 의사를 典醫 등의 직에 임용하였으며 궁내부에서 지낸 제사에 관한 의식도 개정하였다. 즉 종래에는 帝室祀와 國祀를 혼동해서 제사의 명칭이 붙은 것은 모두 궁내부에서 거행하는 관례에 따라 1년중 792회에 걸쳐 의식을 올려 冗員冗費가 극심하였으나 1908년 7월 享祀 이전의 詔勅을 발표하여 궁내부는 제실의 제사만 거행토록 하고(년 201회로 감축) 제사에 관계 있는 各壇·廟·社殿·宮 및 各陵·園·墓의 관제도 개정하여 그 관리자·女官 및 祭祀費를 대폭 감축하였다.

　이리하여 1907년 말부터 1908년에 이르기까지 수차에 걸쳐 실행된 궁내부 관제개정으로 폐관 또는 퇴관된 자는 칙·주임관 이하 166명에 달하고 해고된 자는 전후 합하여 役員 3,809명, 여관 232명, 權任·巡檢 이하 317명에 달하였으며 이들 해직자들에게 지급된 一時賜金의 총액은 무려 31만여 圓485)에 달하였다.486)

　각부 관제：전술한 1907년 6월의 개정에 뒤이어 12월에 관제가 다시 개정되었다. 이 관제의 개정으로 종래의 고문제도에 의하여 관제상 표면에 나타나지 않고 존재하였던 각종 기관 및 관리를 관제 속에 넣어 제도화했으며 또 종래의 용빙자를 한국관리에 임용하기 위하여 필요한 기관을 설치하고 아울러 행정조직의 통일과 각 기관의 조정을 용이하게 하였다. 이밖에 내각에 있던 不動産法調査會를 확장해서 法典調査局을 설치하였다. 그리고 종래 각부의 직원·차관·국장·서기관·書記郞 등을 답습하는 동시에 새로 비서관·사무관 및 번역관을 두고 서기랑은 주사로 개칭하고 또 각부 회계국은 폐지하는 대신 대신관방에 회계사무를 이관하였다.487)

　우선 내부의 경우를 보면 종래 지방·경무·회계의 3국 중 회계국은 폐지하고 새로이 토목국 및 위생국을 설치했다. 토목국은 구 내부소관 治道局 및 구 度支部소관 수도국 사무를 관장하고 아울러 내부소관으로 이관된 철도·궤도 및 전기에 관한 사항 등을 관장하였다. 위생국은 종전의 경무국이 소관한 위생사무를 이관하여 관장했다. 그리고 이민사무는 경무국에 이관하고 종전 내부소관이었던 감옥에 관한 사무는 법부에 이관하였다. 警務廳을 警視廳으로 개칭하여 그 관할구역을 경기도 전역에 확대하였으며 또한 종전에 내각소관이었던 大韓醫院을 내부에 이관하여 내부대신의 관리하에 두었다.488) 이로써 내부 본청의 내국으로 地方局·警務局·土木局·衛生局의 4국을 두고 외청으로서 경시청·대한의원을 두었다. 내부의 직원은 대신, 차관, 국장 4인, 비서관 1인, 서기관 12인, 사무관 5인, 경시 5인, 技監 1인, 技師 4인, 번역관 3인 및 주사·경부·技手·순사 등 임시직원을 두었다.

　도지부 및 그 소속관제의 변동내용은 다음과 같다.

　① 舊 總稅務司 소관하에서 완전히 특별회계로서 경영되어 오던 海關事務 및 海關工事를 탁지부대신의 관리하에 신설되는 관세국·세관·임시세관공사부 및 燈臺局에서 관장토록 하였다.

　② 새로 재무감독국을 경성·대구·평양·전주 및 원산에 설치하여 그 밑에 다수의 재무서를 전국 주요지역에 배치하고 구 재정고문부 지방監部 이하에서 처리되어 오던 징세사무 및 지방재무를 감독케 하였다.

　③ 종래 탁지부 내에 소속했던 인쇄국을 독립된 1外局으로 개편하였다.

　④ 회계검사사무를 엄중히 집행하기 위하여 새로이 회계검사국을 설치하였다. 이에 따라 종래의 탁지부 검사국은 폐지하였다.

　⑤ 각부의 건축사무를 탁지부에서 통합 처리하기 위하여 종래의 建築所를 확장하고 그 부속으로 있던 공업부를 煉瓦製造所로 개칭하며 건축소에서는 주로 정부건축사업의 재료를 공급하였다.

　⑥ 구 고문본부에서 처리된 財源調査事務를 계승·관장하기 위하여 임시재원조사국을 탁지부 본부국으로 설치하고 여기서 토지측량사무를 관장하였다.

　이로써 탁지부 본부는 종래의 5국을 감축하여 내국으로서 司稅局·司計局·理財局의 3국을 두었고 그 직원은 대신·차관 외에 국장 3인, 비서관 1인, 서기관 13인, 사무관 7인, 번역관 2인 및 주사로 구성되며 별도로 임시재원조사국에 국장, 서기관 1인, 사무관 3인, 기사 5인, 주사 및 기수를 두고 또 탁지부 외청으로 관세국·세관·임시세관공사부·등대국·재무감독국·인쇄국·회계검사국·건축소 등을 설치한 것이다. 이러한 탁지부 본부 및 외청의 각 기관의 정비에 따라 임시직원을 증원하는 등 개정된 사항이 많으나 실제로는 주로 구 재무고문부 및 총세무사청의 사무를 탁지부에 이관한 데 불과한 것이었다.489)

　法部는 종전의 대신관방·民事局 및 刑事局에다 법부대신 감독하에 재판소를 설치하고 법관양성소를 확장했으며 감옥은 전국 8개소에 설치하여 控訴院 檢事長의 감독 하에 두었다. 이로써 법부에는 대신·차관 외에 국장 2인, 비서관 1인, 서기관 9인, 사무관 4인, 번역관 3인 및 주사를 두었다.490) 그 뒤 일본정부는 1909년 7월 24일 사법 및 감옥사무위탁의 각서를 발표하고 10월에 칙령으로 통감부 사법청을 설치하여 통감 관리하에 한국에서의 사법 및 감옥에 관한 행정사무를 관장하게 되자 한국정부는 바로 법부를 폐지하여 그 사무를 통감부 사법청에 인계하였다.491)

　학부의 경우 종래의 대신관방·학무국 및 편집국에다 曆編纂을 새로 관장사무로 추가하고 종래의 觀象所는 폐지하였다. 본부 직원은 대신·차관 외에 국장 2인, 비서관 1인, 서기관 7인, 사무관 4인, 기사 3인, 번역관 2인, 주사와 기타 예산범위 내에서 도서의 편찬 및 검정을 위한 위원을 두었다. 외청으로 종래 직할학교가 분립되어 있던 在京城 각 외국어학교를 통합하여 漢城外國語學校로 하였다.492)

　農商工部에서는 철도사무를 내부에 이관한 결과 철도국을 폐지하고 상무국 및 공무국을 합병해서 상무국으로 하고 종래의 농무국 및 광무국은 존속시키되 새로 산림국·수산국을 설치하였다. 이리하여 농상공부 기구는 대신관방 외에 농무국·상공국·광무국·산림국·수산국의 5국으로서 그 직원은 대신, 차관, 국장 5인, 비서관 1인, 서기관 8인, 사무관 5인, 技監 1인, 기사 14인, 번역관 1인, 주사 및 기수로 구성되었다. 또한 평양광업소에 전임소장을 두어 특별작업회계로 그 사업을 경영하였다.493)

　그리고 문관인사행정과 관련해서 1908년 10월에는 문관전형위원제(閣令 제10호)가 발포·시행되었는데, 이에 의하면 전형위원을 고등전형위원과 보통전형위원으로 구분하여 전자는 내각에 그리고 후자는 내각 및 각부에 두고 또 고등전형위원은 위원장 1인, 위원 약간인으로 조직하여 勅·奏任文官에 관한 전형사무를 관장하고 보통전형위원은 위원장 1인, 위원 약간인으로서 조직하여 判任文官 및 판임관대우자에 관한 전형사무를 관장하였다. 그리고 전형위원은 필요한 경우 필기 또는 구술시험을 과할 수 있었다.494) 무릇 文官銓衡考所는 문관공개보통시험을 관리하는 합의제인사기구의 시초라 하겠고 또 문관전형위원제는 근대적인 자격임용제로 발전하는 과도기적인 제도로서 의의가 있는 것이었다.

　이밖에 군부는 대신관방·군무부·경리국으로 구성되었는데 여기서 군부관제가 빠진 것은 이보다 앞서 1907년 8월 28일에 한국군대의 대부분이 해산되고 侍衛隊의 일부만 남게 되자 군정도 따라서 축소되었기 때문이다.

　군제는 갑오개혁에서 일본식으로 개편된 이래 1907년 8월 군대해산 전의 法文上의 병력은 통산해서 侍衛隊(步兵聯隊·騎兵隊·砲兵隊·工兵隊·輜重兵隊 등 경성 주둔 近衛) 4천 명, 鎭衛隊(8개 진위보병대대의 지방군대) 4천 8백여 명, 합계 약 9천 명의 군대가 경성 및 지방에 배치되어 있었고495) 군정 및 군령의 기관으로서 군부와 元帥府 그리고 각종의 군사교육기관이 있었다. 1907년에는 募兵令을 발포하여 國民皆兵도 선언하였으나 8월에 강제해산 당하였으며 근위보병대대 644명(4개 중대)과 근위기병대 92명만 남기고 재편했다.

　군부는 폐지하지 않고 축소하였으며 군부대신은 侍從武官長을 겸하였다. 그러나 일본은 한국의 군사권을 완전히 장악하고자 1909년 9월 육군무관학교를 폐지하고 무관의 양성까지 그들이 受任하였으며 또한 병기·탄약의 관리·처분과 군인·군속의 범죄에 관한 사법처분, 장교 이상의 인사, 군대의 행동 기타 중요한 규칙의 제정 등에 관하여도 한국주재 일본군이 차지하였다. 이에 따라 자연히 군부가 폐지되고 말았다.496) 군부가 폐지되면서 친위부를 설치하였으나 일본인 장교로 구성된 고문을 배치하여 이것마저 철저히 자주적 군사행동을 규제하였다. 친위부에는 장관 1인, 무관 2인, 부관 1인, 주사 5인을 두었으며 시종무관부와 동궁무관부가 설치되었다.497)

　지방행정：전술한 1906년 9월의 지방행정개혁에 관한 신관제의 취지와 함께 한일신협약을 감행한 여세를 몰아 지방행정제도의 변혁이 중점적으로 단행되었다. 우선 1907년 12월에 지방제도와 관제의 개혁이 있었는데 그 대요는 다음과 같다.

　종래의 지방제도에는 관찰사는 세무감으로서 관하의 징세사무를 총괄하고 아울러 道裁判所의 판사로서 사법사무도 집행하였으며 또 지방의 경찰권도 그 수중에 장악하고 있었다. 그리하여 이들 업무를 실제 처리하는 데에는 재정·경무 양 고문지부 이하를 각 관찰도 소재지 기타에 배치해서 법무에 관하여는 법무보좌관을 두고 理事廳 또는 理事廳支廳의 일반지방행정을 보조·감시하고 지방관리의 비위를 단속케 하였다.

　그러나 1907년 12월 지방제도개혁으로 관찰사가 세무감을 겸하는 제도를 폐지하여 국세징수 및 지방재정에 관한 사항은 전적으로 지방관의 관할에서 분리시켜 탁지부에 직할토록 하고 공소원, 지방재판소 및 區재판소를 설치하여 사법사항은 전적으로 행정관의 관할로부터 분리하였다. 경무사무는 관찰사가 계속 관리하지만 그 사무집행은 경찰서 및 분서 이하의 경시·경부·순사로 하여금 담당케 하고 군수는 이에 관여하지 못하게 그 권한을 크게 제한하였다. 그리고 중앙에는 내부에 경무국을 두어 전국 각도의 경무를 감독·관할케 하였다.

　이와 같은 지방제도의 개혁을 위하여 지방관제를 개정하였는데 그 대요는 다음과 같다.

　① 道에 관찰사·서기관·사무관 각 1인 및 경시·주사·경부·순사를 두고 경시는 각도에 걸쳐 27인, 주사는 78인, 경부는 147인으로 한다.

　② 관찰사의 권한 중 兵事·收稅·鑛業·度量衡 등에 관한 사무를 삭감하고 이를 적당히 한정한다.

　③ 도 서기관·사무관 및 주사로 하여금 일반 내무행정을 담당케 한다.

　④ 府·郡의 필요에 따라 사무관을 둔다.

　⑤ 관찰사는 도의 관리·부윤·군수 또는 경찰서장에게 그 직권의 일부를 위임하여 사무처리의 편의를 도모한다.

　⑥ 관찰사는 道令을 발포할 권한이 있으나 부윤·군수는 府·郡令 발포의 권한을 인정하지 않는다.

　⑦ 관찰사는 하급의 처분·명령을 취소 또는 정지하고 시정을 감독할 권한이 있다.

　⑧ 지방행정 경비의 팽창에 따라서 도·부·군 및 한성부의 地方費를 증가한다.498)

　이와 같은 징세법의 개정, 신재판소의 설치 및 경찰제도의 개정 등으로 종래 군수의 권한에 속했던 징세·사법·경찰에 관한 직권이 축소된 관계로 군수는 순전히 행정관의 지위로 저락되었으며 관찰사 밑에는 일본인 서기관 및 경시·경부 등을 배치함으로써 지방행정에까지 일본세력을 부식시키는 동시에 이들이 다시는 이전처럼 收歛暴虐을 하지 못하게 하였다.

　뒤이어 1908년 1월에는 각도 서기관에 일본인을 배치하고 전국의 지방관회의를 경성에 소집하여 여기서 주로 각 지방실정과 지방관 집무상황을 청취·자문하고 아울러 토목·위생·官有財産整理·지방세제 및 勸業 등에 관하여 토론·연구하였으며 이 회의에 뒤이어 동년 5월 25일부터 6월 2일까지 관찰사회의를 소집하여 여기서는 주로 지방행정조직, 정치단체현황, 지방세부과의 득실, 부윤·군수의 임용, 치안 등 지방정무에 관한 사항에 관하여 의견이 교환되고 자문되었다.499)

　이와 같이 地方牧民官을 일시에 중앙정부에 소집하여 전국적 지방관회의를 개최하는 일은 한국에서는 일찍이 없었던 일로서 그후 제도화되었다. 당시 지방관회의에 처음 참석했던 관찰사들 중 일부는 귀임 후 8개 관찰도에서 군수회의를 개최하여 집무상의 제반 훈시를 전달하는 한편 각 군수의 의견과 군의 상황을 청취하였다. 이 군수회의도 한국에서는 최초의 모임으로서 그후 제도화되었다.

　그러나 많은 관찰사와 군수 중에는 이와 같은 개혁에 여러 가지 이유에서 불쾌감을 갖고 협조하지 않는 자도 있었을 뿐더러 항일의병운동이 각지에서 전개되었기 때문에 지방행정의 문란을 면치 못했다. 마침내 1908년 6월에 농상공부대신 宋秉畯이 새로이 내부대신으로, 농상공부차관 오가요시(岡喜七郞)가 차관으로 전임한 동시에 관찰사의 대갱송을 단행하여 연로하고 배일적인 관료를 도태시키고 신진의 친일인사로서 그 대부분이 이전에 일본에 망명했던 자들로 대치함으로써 일본관헌과 협상하면서 시정의 개혁이 저들의 계획대로 단행되었다.

　특히 지방경찰제도의 개혁, 도청의 이전, 군의 폐합, 地方費法의 제정, 民籍法의 제정, 부윤·군수회의의 개최, 군수임용령의 개정 및 일본인 관리의 지방청 배치 등을 단행함으로써 지방행정의 정비를 꾀한 것이다.

　裁判所 및 司法制度：종래 모든 재판은 행정관리의 수중에 장악되어 폐단이 많았으나 1894년 갑오개혁에서 처음 재판소구성법이 제정되면서 사법제도의 근대적 개혁이 시도된 바 있었으나 실효가 없었다. 1906년 10월 지방제도의 개혁과 전후해서 법부에 日人參與官을 배치하고 중앙과 지방의 각 재판소에 법무보좌관으로서 일본인 각 1인씩을 배치하여 재판사무를 개선하도록 했다. 그리고 1907년 7월에＜민사·형사소송에 관한 법률＞(법률 제1호)이 공포되어 군수가 행하는 재판을 민사 및 笞刑에 해당하는 형사의 제1심으로 한정하고 그 재판에 불복하는 자는 소관 지방재판소에 상소할 수 있게 하는 제도를 정했다. 동시에 민형사의 소송관계인에 대한 고문을 금지하는 형식상의 제도(법률 제2호)를 정함을 비롯하여 동년 한일신협약 체결 후에는 외관상이나마 근대적 재판소의 구성을 위한 각종 법령을 정비하였다.500)

　이에 따라 재판소의 구성은 대체로 일본식을 모방해서 大審院·공소원·지방재판소 및 區재판소로 구성되는 4심제를 채택하고501) 구재판소에서는 판사 단독으로 재판을 행하며 기타에 있어서는 일정수의 판사로 구성된 합의재판부에서 행했다. 그리고 각 재판소에는 검사국 및 서기관과 일본인 관리의 편리를 위한 번역관 또는 번역관補를 두었다. 검사는 공익을 대표하여 형사는 공소를 제기하고 판결의 집행을 감시하며 민사에는 필요하다고 인정하는 경우에 그 의견을 진술케 할 수 있었다. 그리고 경찰관과 기타 행정관리는 검사의 요구에 따라 그 직무를 보조하였다. 그리고 재판소 및 검사국의 행정 및 검찰사무는 법부대신의 감독에 속했다. 따라서 재판소는 행정부로부터 독립된 것이 아니었고 재판소와 검사국의 기능도 분화되지 않았다.

　재판소구성법에 의하면 각 재판소는 대심원 1개(경성), 공소원 3개(경성·평양·대구), 지방재판소 8개(경성·공주·함흥·평양·해주·대구·진주·광주), 구재판소 113개(한성부 1개을 비롯하여 각도에 수개씩) 등 총 125개였다.502)

　이와 같이 일제는 시정을 개선한다는 구실 아래 丁未年 한일신협약 체결 후부터 사법·행정의 모든 관제를 개정하였으며 그 실권은 일본인 차관 이하의 일본인 관리가 장악하여 한인 관리는 로봇에 불과하도록 만들었다. 특히 1909년 2월 황태자 李垠을 교육시킨다는 구실 아래 인질이나 다름없이 데리고 일본 동경으로 건너간 이토통감은 부통감 소미아라 노스케(曾彌荒之助)를 천거하여 자신을 대신하게 했다. 다시 내한한 이토는 이완용 등을 초청하여 협의한 후 육군·사법 양부를 철폐하고 시위보병 1隊의 나머지 병력을 일본사령부의 통제하에 귀속시키는 동시에 사법권을 일본인 관리에 귀속시켰고 통감부를 경유하여 법관을 임명하도록 했다. 또 한국의 舊律을 모두 폐지하여 한국인은 일본의 刑律을 지키게 했다. 그리고 재판관리는 모두 일인으로 충원되었다. 그 사법권 및 감옥사무위탁의 조약은 다음과 같다.503)

제1조 한국의 사법 및 감옥사무를 완비하기까지 한국정부는 사법 및 감옥사무를 일본국 정부에 위탁할 것.

제2조 일본정부는 일정한 자격을 소유한 일본인 및 한국인을 한국에서 일본재판 및 감옥관리로 임용할 것.

제3조 한국에서 일본재판소의 협약 및 법령은 특별히 규정될 것이며 외국에 있는 韓國臣民에 대해서 한국법규를 적용할 것.

제4조 한국의 지방관청 및 官公吏는 각각 그 직무에 따라서 사법 및 감옥사무를 관장할 것이며 한국은 일본 관청의 지휘·명령 및 보조를 받을 것.

　대한제국 통치조직은 1906년에 외부가 폐지되고 또 1909년에는 법부와 군부가 폐지됨으로써 한일합병 당시의 중앙행정편제는 다음＜표 2＞와 같이 변혁되었다.504)

　여기서 통감부시대에 있어서의 일반통치조직과 기능면에서 나타난 특징적인 사항을 열거해 보면 아래와 같다.

　첫째로 내각체제가 크게 정비되었다. 갑오·을미 양 개혁에 의한 내각제도가 俄館播遷 이후 구체제로 많이 복구되고 국왕의 권한이 크게 확장되어 내각의 기능 자체가 국왕에 의하여 많은 제약을 받았으나(의정부로의 환칭, 국왕의 無限君主權, 국왕의 대원수 군림 등) 1904년의 한일의정서 체결 후의 의정부관제의 개정(1904년 3월 4일자 칙령 제1조)에 의하여 비록 의정부라는 명칭은 그대로 존속시키면서도 군주의 권한을 크게 축소시켜 내각의 지위를 향상시켰다. 그리고 이 의정부는 1907년에 내각으로 다시 개칭되고 내각으로서의 지위를 확고히 하였다. 이와 같이 내각체제505)를 구비하게 된 것은 통치조직의 근대화를 의미함과 동시에 군주권의 쇠퇴를 의미하는 것이었다.

　둘째로 입법·행정·사법 3권의 권한 분립이 싹터오기 시작했다. 비록 근대적인 의회제도는 마련되지 않았다 하더라도 내각제도가 정비되어 나감으로써 군주의 종래의 國政總攬者로서의 지위가 박탈되어 나가는 대신 내각에 의하여 정책이 형성되어 나감으로써 정책의 형성기능이 개념상으로나마 집행기능과 구별되기 시작했다. 물론 1896년 이후에 대의기구로서 강화되기 시작했던 중추원이 통감기에 유명무실해진 것은 대의제적인 면에서는 후퇴라고 보아야 할 것이다. 그리고 재판소가 구성되고 재판소가 내각으로부터 완전 독립된 것은 아니나 사법권이 어느 정도 독립되어 국권의 분화과정이 촉진된 것도 주목할 만하다.

　셋째로 통치조직에 기능적 전문화가 나타나게 되었다. 각 조직의 직권이 법령에 규정되고 각 조직의 분화가 촉진됨으로써 각 조직 상호간의 기능적 전문화가 이루어지게 되었다. 그리고 행정기능이 세분화되어 감에 따라 행정조직 자체도 업무의 한계를 분명히 하여 갔다.

　넷째로 행정에 관한 법치질서가 유지되게 되었다. 비록 그 ‘법’은 근대적인 의미에서의 인민의 선출대표로 구성된 의회에 의하여 제정된 것은 아니었지만 그에 의해서 행정이 일정한 규제를 받게 됨으로써 행정의 무질서를 방지하게 되고 관의 자의적인 재량권 행사를 크게 봉쇄하게 되었다.

　다섯째로 통치기구가 팽창되었다. 이 기간에 폐합된 기관도 많았지만 대체적으로 국가기능이 확장됨으로써 여러 경찰치안기관·재정기관·사법기관·교육기관·건설기관 등이 새로 설립되거나 증설되게 되었다.

　여섯째로 지방행정관서가 일반지방행정관서와 특별지방행정관서로 분화되어 전자는 내부대신의 일반적 지휘·감독을 받았고 후자는 관계 주무대신의 지휘·감독을 받게 되었으며 일반지방행정 중에서도 업무의 성격에 따라 각기 중앙의 해당 주무대신의 업무수행상 지휘를 받는 체제가 형성되기 시작하였다.

　일곱째로 내부에서는 지방관제의 개혁으로 종래 징세·사법·경찰의 제 권한을 함께 장악하였던 군수는 크게 그 권한을 축소하고 순수하게 행정관으로서 행정만 전담케 함으로써 다시는 왕년의 가렴주구의 폐단이 없도록 하였다. 그리고 관찰사 밑에 일본인 서기관 1명 및 일본인 경시·경부·주사 약간명씩을 배치함으로써 식민적 통제를 강화하였다.

　여덟째로 학부에서는 일제의 간섭으로 인하여 식민지의 정치적 사회화를 강행하였다. 즉 보통교육의 보급을 장려하여 교사의 양성, 교과서의 편찬에 착수하였고 실업학교령·고등여학교령을 발포하여 실업교육과 여성교육의 발달을 도모하였으며, 1908년에는 사립학교령을 발포하여서 사립학교의 배일운동을 엄중히 취체하였고 마침내는 선교사들이 설립한 학교에도 이를 적용하였다.506)

　아홉째로 관직의 분류를 보면 관리는 우선 문관과 무관으로 대별하였으며 문관과 무관은 똑같이 親任官·勅任官·奏任官·判任官으로 구분하였다. 친임관은 왕이 직접 임명하는 관직으로서 내각총리대신·각부대신·중추원의장·중추원고문·궁내부대신·侍從院卿·承寧府總官 등이 이에 속하였으며 무관에는 大將이 이에 속하였다. 칙임문관은 다시 1∼3등으로 구분하고, 주임관은 1∼4등, 판임관은 1∼5등으로 구분하여 문관의 경우 13등급으로 나누어져 있었다. 무관의 경우는 친임무관과 칙임무관 1·2등, 주임무관 1∼6등, 판임무관으로 구분해서 10등급으로 나누어져 있었다.

　열째로 엄격한 자격임용제에 의한 계급주의적 인사행정이 특권적이고 절대적인 관료체질을 형성하였다. 즉 1908년 7월 27일 문관임용령에 의하여 칙임관·주임문관 및 판임문관 등의 임용에 대한 자격요건을 엄격히 규정하였으며 엄격한 전형제도507)와 보통의 민간인으로서는 도저히 응시할 수 없는 시험과목을 부과하였다. 이것은 훗날 한국의 관료제도에까지 막대한 영향을 주었다.

　열한번째로 재무행정에 있어 특별회계를 신설했다. 즉 정부회계를 새로이 보통회계와 특별회계로 구분하였으며 특별회계에는 公債金·慈惠醫院·度支部建築所·工業部煉瓦製造所·인쇄국·평양광업소·臨時治道費·임시수도비·임시교육확장비의 8개가 있었다.

　이상 논술한 통감부시대에 이루어진 대한제국 통치체제의 변혁은 중앙·지방의 통치구조와 기능면에서 그리고 인사행정과 재무행정에 이르기까지 매우 광범위하고 또 획기적으로 중요한 성격의 것이었다. 궁내부 편제를 제외하고 적어도 일반 통치조직과 재판소 구성 등에 구조상의 분화와 기능상의 전문화가 촉진되어서 어느 정도 근대화된 제도를 갖추기 시작하였다고 할 수 있다. 그러나 그것은 일제의 침략적 정책에 기인한 것으로서 일본의 침략세력을 통치체제 속에 침식시켜서 한국을 식민지화하기 위한 준비를 한 것이었다.