3. 중앙통치조직의 정비

1) 중앙통치조직의 정비과정

　통일신라의 통치조직은 中古時代(514∼654)에 성립된 제도를 이어 받아 정비한 것이다. 더구나 신라의 통치제도는 특정한 한 시대에 이룩된 것이 아니라, 法興王(514∼540)이래 점진적으로 발달하여 眞平王(579)대 크게 정비되었으며, 통일 후 文武王(661∼681)을 거쳐 神文王(681∼692) 때까지 170여 년의 기간에 정비된 것이다. 다시 말하면 법흥왕 3년(516)에 최초의 관부인 兵部가 설치된 이후 例作府가 성립된 신문왕 6년(686)까지 170년간을 거치면서 신라의 중앙통치조직은 정비된 것이다.0223) 그만큼 신라의 관직체제는 오랜 시기를 두고 점진적으로 성장하였기 때문에 통일 후에 당의 6典體制를 일부 답습하였다고 해도 신라의 고유한 전통은 끝까지 고수한다. 이러한 바탕은 족적기반을 갖고 있는 骨品制度를 관직체계에 적용하는 데 따른 어려움이 컸기 때문이다. 골품제와 관료제가 갖는 모순은 관직제도의 성장에 장애가 되었으며, 관등제와 관직제를 조절하는 중간기능을 대신할「제도적 장치」가 불충분하였음을 보게 된다.

　신라는 족적전통을 강하게 갖고 있었지만, 중고기의 왕권강화에 따라 제도의 정비를 통한 통치체제를 갖추기 시작하였다. 우선 법흥왕대에 이르러 백제·고구려와의 빈번한 충돌, 점령지의 확대, 그리고 군사제도의 획일적 지배를 위해서는 지역적 성격을 띤 軍主로서는 어려움이 컸다고 생각된다. 따라서 율령반포·공복제정 그리고 불교공인 등 고대국가의 정치적 정비를 꾀한 법흥왕으로서는 새로운 제도의 설치가 필요하였다. 그러므로 기존의 大輔가 갖고 있는 군사권을 전담한 병부가 설치되었으며, 전반적인 국사는 上大等이 맡게 되었다고 보여진다.0224)

　이어 강화되어 가는 왕권의 입장에서 귀족세력의 견제를 위한 司正府와 국가의 공적인 지출이나 수입을 관장하는 稟主가 설치되었다.0225) 신라의 중앙통치제도는 이러한 왕권강화과정에서 설치·분화되어 眞平王대(579∼632)에 큰 발전이 있었으며,0226) 金春秋·金庾信의 신세력이 강화된 眞德女王시대(647∼654)에 새로운 단계를 맞게 되었다. 진덕여왕대의 제도적 정비는 품주의 폐지에 따른 執事部와 倉部의 설치에서 그 절정을 맞게 되었으며, 재정권과 행정권의 분리에 따른 武烈王系 王權의 절대화 과정으로 이어졌다. 특히 진덕여왕 5년(651)의 左理方府 설치 이후, 율령정치의 추구는 통일전쟁이라는 긴급한 상황 속에서도 적극화 되어갔다.0227) 그러므로 문무왕이 “銅으로서 百司 및 주·군의 印章을 주조하여 나누어 주었다”라는 기록에서 당시 정비되어 가던 제도의 모습을 엿볼 수 있었다.0228)

　특히 신라 관제정비의 제2기인 진평왕 때는 백제·고구려의 정치적 시련기여서 그들의 정치적·군사적 위협이나 대외간섭은 적게 받는 시기였고, 당의 등장에 따라 적극적 외교활동을 전개하는 시기였다. 따라서 정치적 안정을 위한 제도적 정비에 따른 국력신장을 꾀해야 하는 필요성에서 왕권강화를 위한 일련의 조치가 수반될 수밖에 없었다.0229) 더구나 무열·문무왕대의 통일전쟁기에도 꾸준히 시도된 율령정치 내지는 제도의 정비는 주로 하급관직의 增置로 나타나,0230) 통일전쟁으로 고취된 農民意識이나 백제·고구려 잔민 또는 기층민의 입장을 반영해 줄 수가 있었다. 동시에 팽배한 통일전쟁이 열기를 승화시키는 정치적 모색은 제도적 정비라는 정치적 틀 속으로 용해시킬 수 있었다. 또 발달된 율령제도라는 법제적 테두리 속으로 규제함으로써 진일보된 장치로 국민을 묶을 수 있게 되었다. 여기에 제도가 지닌 합법적인 자기구속이 있게 된다.