2. 상평창·진휼청의 설치 운영과 구휼문제

1) 임진왜란 이전의 상평창제 시행과 진휼청 운영

　앞에서 살폈듯이 소빙기 자연재해의 기간은≪조선왕조실록≫을 통해 1500년 무렵부터 1750년 전후까지로 확인되었다. 엄밀하게 1480년경에서 시작해 1760년경까지로 관련 현상이 나타난다. 소빙기의 자연재해가 심했다면 마땅히 이에 대한 국가적 차원의 대책이 있었을 것이다. 상평창, 진휼청의 설립과 운영이 바로 그 대표적인 것이다. 그리고 納粟空名帖이란 것도 이 시기에 진휼청이 민간 저치곡을 동원하기 위해 비상적으로 쓴 방법 중의 하나였다.

　유교정치사상에서 천재지변은 왕정의 어떤 잘못에 대한 하늘의 譴告로 해석되었다. 그래서 어떤 천변재이 현상이 나타나면 군주는 스스로 自省의 뜻으로 여러 가지 근신 조치를 취하는 한편으로 신하들에게 求言을 하고 필요한 구황 조치를 취하는 것을 도리로 삼았다. 성종 12년(1481)∼13년은 소빙기 현상이 처음 시작하던 시기였다. 성종 12년 5월 한발이 극심한 가운데 경기도 광주지방에서 우박까지 쏟아지자 왕은 구언을 하였고 이에 4건의 進書가 올려졌다. 그리고 7월 11일에는 호조가「구황절목」을 작성해 구황정을 실시하였다.0607) 이때 취해진 구황조치는 대강 다음과 같다.

첫째로, 정부가 賑濟場을 설치하여 운영하였다. 각지에서 한발이 들어 기근이 발생하자 많은 농촌인구가 서울로 유입하였고 쌀값도 폭등하였다. 이에 정부는 5부로 하여금 10일마다 인구를 조사하도록 하여 진제 대상의 인원을 파악하도록 하였다. 그리고 군자감의 비축미곡을 각도에 분급하여 지방에 대한 진휼 대책도 세웠다. 1인당 하루치 양식으로 1升씩 지급하였다. 둘째로, 常平制를 실행하여 구휼의 효과를 기하였다. 국가가 시가보다 훨씬 싸게 면포를 받고 쌀을 내주어 식량을 공급하는 것이 그 목적이었다. 그리고 미가상승을 억제하기 위해 종래 소금과 곡식을 교환하던 것을 소금과 布로 교환하는 것으로 바꾸는 한편, 각종 세금도 포로 납부하도록 하여 미가 상승을 억제하였다. 셋째로, 농민들의 재생산 의욕을 유지하기 위해 국가가 종자곡 제공에 만반의 대책을 기하였다. 즉 호조 주관 아래 국가의 각종 창고의 묵은 곡식을 햇곡과 바꾸어 이듬해의 종자곡을 미리 확보하도록 하고, 종자곡도 확보치 못한 지역에 대해서는 햇곡식을 산출한 지역의 미곡을 종자곡 몫으로 보내게 하였다. 넷째로, 敬差官 및 賑恤使를 각지에 파견하여 구황을 성실히 이행하지 않는 수령을 적발하여 처벌하는 감독체제를 강화하였다. 다섯째, 국왕이 베푸는 恩典이 아니라 국왕의 自省 실행이란 명분아래 각종 면세 조치를 취하여 농민들의 부담을 덜어주었다. 성종 12년 이전의 미납분의 노비신공, 공공기물 파손 변제비, 어염세, 공유지 경작세, 船稅, 창고대여세 등을 면제 대상으로 삼았다. 여섯째, 궁궐의 내핍을 강조하고 減刑을 단행하였다.

　위와 같은 구황정은 소빙기 재난에 대한 유교 왕정의 초기 대책으로 전형적인 것이었다. 성종대에는 이후에도 몇 차례 더 기근이 발생하지만, 국가의 비축이 비교적 양호한 상태에서 이와 같은 성실한 대응으로 큰 타격을 입지 않았다. 그러나 이후 재해가 그치지 않음으로써 이러한 방식의 대응은 점차 무력해지고 국가재정 자체가 위기적 상황으로 빠져들었다. 재해가 거듭할수록 국가의 비축곡 자체가 절대적으로 부족하여 구황정이 최소한의 기능도 발휘하기 어려운 상황에 이르렀다.

　초기의 구황정은 앞의 성종 12년의 조치 가운데 두 번째의 상평제에 비중을 크게 두었다. 이 제도는 성종 12년에 처음 건의되었지만, 처음 시행된 것은 이듬해였다. 그리고 이 제도는 저치곡의 한계로 중종 21년(1526)까지 밖에 유지되지 못했다. 그 동안 약 40년간 상평창이 설치되었을 때의 미곡의 값과 상평창 방출 쌀값을 대비하면 다음＜표 1＞과 같다.0608)

　＜표 1＞에는 상평창 설치가 건의되었으나 채택되지 않은 경우도 함께 제시되었다(1510·1519년). 대부분의 건의는 기근 발생시 이에 대한 대책으로 나온 것이므로 건의에 그친 것이라도 기근 발생의 빈도를 아는 데 도움이 된다. 그러나 반대로 상평창 설치 건의가 실제로 발생한 기근을 모두 포괄하는 것은 아니다.＜표 1＞은 상평창제가 기근에 대한 대책으로 성종대에서 연산군대 사이에서만 효력이 있었던 것을 보여준다. 중종대에도 설치 건의가 계속되었으나 국가의 보유곡 부족으로 채택되지 못했다. 중종대에는 다섯 차례의 건의중 20년(1525) 9월에 한 번 시행되었다. 그리고 이후에는 진휼청 설치를 중심으로 대책이 모색되었다.

　상평창제는 본래 물가조절 제도로 구황책이라고 할 수는 없는 것이다. 풍년에 쌀값이 쌀 때 국가가 비싼 값으로 사들여 쌀값의 폭락을 방지하고, 반대로 흉년에 쌀값이 비쌀 때 싼값으로 방출하여 쌀값을 포함한 물가의 앙등을 방지하는 것을 목적으로 하는 제도였다. 성종대 시행에서도 쌀값의 앙등을 방지하기 위해 국가가 보유·저치하고 있는 미곡을 싼값으로 방출하여 쌀값의 급등을 억제하고자 하였다. 그러나 쌀값의 등귀를 초래한 원인이 심한 기근이었기 때문에 처음부터 단순한 물가 조절이 아니라 진휼의 목적도 강하게 가지고 시행되었다. 그러나 그칠 줄 모르는 소빙기의 자연재해는 상평창제의 원리를 거의 무력하게 만들었다. 재해가 장기간 계속됨으로써 싼값으로 곡식을 사놓을 수 있는 기회가 거의 없게 됨으로써 이 제도는 설자리를 잃었다.

　진휼 목적으로 도입된 상평창제도는 뜻밖의 방해자를 만나기도 하였다. 국가가 미곡을 시가보다 더 싸게 방출하자 富商大賈들이 이를 악용하는 사례가 자주 발생했다. 즉 이들이 방출곡을 싼값으로 사서 다른 지방에 가져가 고가로 팔아서 이윤을 챙기는 행위가 비일비재하게 발생하였다. 국가는 시행 초기에 양질의 면포(長準布 즉 5升布 또는 4승포)만을 값으로 받는 원칙을 세우자, 短布(3승포와 2승포) 밖에 가지고 있지 못한 일반인들은 부상대고로부터 양질의 면포를 빌리는 현상까지 발생하였다. 예컨대 富商에게 양질의 면포 1필을 빌려 상평창에서 쌀 1두 4승을 받게 되면, 2승은 자신이 먹고 나머지 1두 2승은 모두 부상에게 주었다.0609) 이런 문제점을 시정하고자 나중에 단포도 받도록 했지만 그때는 이미 상평창제가 더 이상 유지될 수 없는 상황이 되어 있었다.

　중종 20년(1525) 11월에는 상평창의 무곡보다 還上이 小民들에게 더 유리하다는 주장이 제기되었다. 중종 25년 정월에는 부자들은 환자를 꺼리고 일반민들에게는 진휼이 더 필요하므로 앞으로는 상평창보다 진휼청 기능 강화에 주력하는 것이 마땅하다는 주장이 강하게 제기되었다. 진휼청은 중종 6년에 처음 설치되어 계속 존속하였다(＜표 3＞참조). 이 때는 독립기구로 진휼청을 설치하였다. 그러나 중종 20년(1525) 7월의 재설치에서는 독립기구가 아니라 호조판서가 賑恤使를 겸하는 형식을 취했다. 진휼사의 파견이 오히려 현지에 많은 부담을 주었기 때문이었다. 그리고 중종 25년의 제안에서는 또다시 진휼청을 호조로부터 독립시키고 책임자도 별도로 重臣으로 임명하여 그 기능을 집중적으로 강화하자는 것으로 바뀌었다. 상평창제도는 중종대 중반 이후 이와 같은 진휼청 강화론에 밀려 더 이상 거론되지 않았다. 실제로 자연재해의 장기화로 국가 저치곡이 날로 감축되어 상평창제도를 운영할 여유가 없었다. 국가가 보유하고 있는 저치곡을 총동원해 진휼에 임해도 어려운 것이 당시의 실정이었다.

　다음＜표 2＞는 연산군대 이래 서울에 소재한 軍資監·豊儲倉·廣興倉 등의 국가 저치곡 보유상황에 관한 기록들을 정리한 것이다.

　조선 초기 田稅 행정이 가장 잘 정비되었던 시기는 세종대로서, 세종 26년에 새 전세제도로 貢法이 확정되기 직전에도 1년의 전세 수입은 약 60만 석에 달했던 것으로 알려진다. 그러나 16세기에 들어오면 평균적으로 20만 석으로 크게 줄어든다. 橫看에 오른 전세 상납액이 20만 석 정도였지만, 한해 농사의 풍흉에 따라 10만 석에서 26만 석까지 변화가 있었다. 年分等制도 지속적인 자연재해로 최하등인 下下等으로 고정되는 추세였다.0610) 이러한 전세액의 감하는 지주제의 발달과 국가 집권력의 이완 등에도 원인이 있었지만, 보다 더 근본적으로는 자연재해의 잦은 발생으로부터 영향받은 것이 많았다. 전세 수입이 계속 줄어들면 당연히 京倉의 저치곡이 줄어들기 마련이다. 위＜표 2＞에 의하면 중앙 3창의 실제 저축곡은 중종대에는 30만 석, 명종대에는 10만 석에 불과한 실정이 되었다.

　임진왜란이 일어나기 전까지 중종∼명종대 진휼청의 설치 상황은 대체로 다음＜표 3＞과 같이 정리된다.0611)

　위＜표 3＞에 의하면, 진휼청은 중종 재위 37년간에 12년간, 명종 재위 22년 중 10년간 설치되었던 것으로 확인된다. 첫 설치를 기준으로 하면 1511년부터 1566년까지 55년 동안에 21년간 진휼청이 설치되었다. 진휼청의 설치는 대체로 앞 해에 심한 가뭄이나 홍수로 실농하여 이듬해 봄에 기근을 이기기 어려운 상태에서 이루어졌다. 따라서 재이 발생의 실제적 상황은 설치가 있기 전 1년이 더 가산되어야 한다. 앞의＜표 1＞의 상평창의 경우도 마찬가지이다. 이 계산법을 취하면, 55년 동안 재이발생 상황은 42년간 계속된 셈이다. 거의 상습적이라고 해도 좋은 이러한 자연재해 발생의 상황이 국가재정을 심각한 상태에 빠뜨렸을 것은 쉽게 상정할 수 있다.＜표 2＞의 저치곡의 점진적 감소추세가 바로 그 상황을 보여주는 것이다. 진휼청의 설치 자체를 오히려 최악의 재난상태를 의미하는 것이라고 간주해야 할 정도로 16세기 중반 이후의 국가 재정 실태는 극도로 악화되어 있었다. 이 기간 곧 명종대(1546∼1567)는 소빙기 자연이상현상의 발생빈도가 가장 높은 상승추세를 보이던 시기이기도 하다.0612)

　중종∼명종간의 진휼청의 설립 형태는 두 가지였다.＜표 3＞에 표시되었듯이 진휼청이 독립기구로 설치되는 경우와 호조에 예속되어 있는 경우이다. 전자의 경우, 중종 6년(1511) 10월의 첫 설치 때 다음과 같은 순서를 밟았다. 10월 1일에 여러 道에 진휼사를 파견하는 명령이 먼저 나온 다음, 4일에 진휼청을 설치하여 右贊成 金應箕를 體察使로 임명하였다. 마치 전시에 都體察使府를 설치하고 총 지휘자로 의정부의 중신을 도체찰사로 임명하는 방식과 같았다. 그러나 진휼청의 책임자로서의 체찰사 명칭은 1회로 그치고 곧 진휼사로 바뀌었으며, 각도에 파견되는 직책은 從事官·敬差官 등으로 조정되었다.＜표 3＞의 6의 시기 이후에는 대체로 이 체제로 유지되면서 진휼청 堂上을 더 두기도 하였다.

　진휼청의 설치는 군주가 백성들에게 구휼의 의지를 강하게 보이는 효과가 있는 반면, 그 나름의 폐단도 많았다. 즉 중앙에서 진휼사 또는 종사관이 각지에 내려가면 현지 수령들이 구황정의 부실을 감추기 위해 부당한 행위를 하는 경우가 많았다. 예컨대 곧 죽게된 백성이 있으면 이것이 진휼사에게 발견될까 두려워 도랑에 처넣고 거적으로 가려놓기 때문에 구휼은 고사하고 도리어 죽는 자가 많아 ‘진휼사가 아니라 매장사’라는 말까지 생길 정도였다.0613) 그래서 진휼청을 별도로 설치하지 않고 기존의 감사－수령 중심 체제로 구휼을 추진하고 이에 필요한 식량의 비상 달은 호조판서가 주관하게 하는 제도가 선호되었다. 이런 운영체제에서는 호조판서가 곧 진휼사를 겸하였다. 한편 호조판서는 이런 운영체제에 대해 업무 과중의 고충을 진달하여 종사관을 그 휘하에 별도로 두는 것이 허용되기도 하였다.0614)

　호조판서가 진휼사를 겸하는 체제는 진휼의 업무가 그만큼 전념될 수 없는 약점을 지니고 있었다. 진휼사를 중신으로 임명하여 독립기구로 운영해야 한다는 주장은 중종 25년·28년에 계속 일어났다. 그러나 이 건의는 중종 36년 5월에 비로소 채택되었다. 이조판서 梁淵을 진휼사로 임명하고 종사관 수명을 선정하였다. 그러나 이 때도 호조와의 협력관계가 강조되었다. 이를 더 지원하기 위해 같은 해 11월에는 영의정이 양자를 감독하는 체제를 갖추었다.0615) 종사관 외에 당상관도 더 두었다.0616)