3. 호구정책의 강화

1) 누적·탈역호구의 증가

　조선 후기의 「戶口成籍」, 즉 각 군현의 戶籍大帳의 작성에서 현안을 이루었던 것은 漏籍·脫役戶口의 방지 내지 색출문제였다. 이것은 당시의＜戶籍事目＞이나＜五家作統事目＞이 뒤에서 기술하는 바와 같이, 무엇보다도 이 문제에 초점을 맞추어 마련되고 있는 데서도 익히 살필 수 있다. 그런데 이러한 현안은 조선 후기에 이르러 비로소 드러난 것이 아니었다. 시기에 따라 그 정도에 차이가 있기는 하였으나, 조선 초기부터 줄곧 거론되어 온 현안의 하나였던 것이다.559)

　조선왕조는 일찍부터 王道政治의 구현을 위해서, 또 그에 수반되는 제반 사회·경제적 시책을 수행하기 위해 호적제도의 정비에 노력하였다. 행정구역단위로 生民之數를 파악한다는 기본적인 목적 이외에도 徵兵調役·人物溯考·身分辨別·流亡抑制·相保相守 등의 기능을 아울러 수행할 수 있는 호구성적의제도가 필요하였던 것이다. 그리하여 그 어느 제도보다도 일찍이 세종 10년(1428)경에≪經國大典≫에 규정되어 있는 바와 같은 호적제도를 확립시켰다. 고려의 遺制를 적지 않게 답습한 것이기는 하였지만, 3년(子·卯·午·酉의 式年)마다 각 지방관아의 담당 色吏와 面·里任들이 관내 家戶의 家口主(戶主)로부터 소정의 규식, 즉 호주의 職役·姓名·年甲·本貫·四祖와 동거인(妻·子·婦·女·婿·奴·婢·雇工 따위)의 성명·연갑·직역·부모 등을 기재하는 「戶口式」에 따른 신고서(戶口單子)를 2통씩 수납·확인하여 수령에게 납부하면, 수령이 이를 前式年의 호적과 대조·확인한 뒤 1통은 호주에게 돌려주고 1통은 戶籍色에 내려서 그 식년의 새로운 호적대장, 곧 각 면·리의 戶口成籍冊을 작성하게 하는 제도였다. 그리고 이를 2부 整寫하여 1부는 관찰사영에, 1부는 호조에 보고하게 함으로써 각 군현별 가호수와 각종 인구수는 물론, 각 도 및 전국의 호·구수와 그 구성양상을 파악하고자 한 것이었다.

　그러나 이러한 호구성적법은 징병조역과 직결되었기 때문에 제정 당시부터 정상적으로 시행이 되지 못하였다. 정부에서는 이 법제의 정상적 시행을 위해 부단히 노력하였지만, 당시의 사회·경제적 여건과 실정이 정상적인 수용을 거부하였던 것이다. 징병조역의 기층을 이루는 대다수의 농민들이 경제적으로 열악한 처지에 놓여 있었기 때문에 징병조역을 가능한 한 회피하고 경감하고자 누적을 자행하였고, 수령들도 이를 묵인하면서 제한된 호·구만을 등록·보고하는 것을 상례로 삼았던 것이다.560) 세종 때 정부당국자들의 표현에 따르면, 실제 호·구수의 10∼20% 또는 30∼40% 정도가 작성되는 데 불과하였다.561)

　그런데 왕조의 쇄신을 표방하고 등극한 세조는 7년(1461)에 이른바 覈法的인 호구성적을 감행하였다. 모든 가호와 그에 거주하는 인구를 하나도 빠짐없이 등록하도록 한 것이다. 그 결과, 정부는 건국 반세기여 만에 처음으로 실제 수효에 가까운 호·구수를 파악하는 데 성공하였다. 하지만 그 이듬해에 이를 토대로 새 軍籍을 작성하기 시작하자, 군역을 감당하기 어려웠던 수많은 良役人口들이 도망하기도 하고, 출가하여 승려가 되기도 하고, 향교에 투입하기도 하고, 勢家에 투탁하기도 하여 군적의 작성을 중단하지 않을 수 없게 되었다. 어느 관료의 보고에 따르면, 이 때 출가하여 승려가 된 사람만도 143,000여 명에 이르렀고, 또 이로부터 10년 동안에 40∼50만 명을 헤아리는 사람들이 속속 승려가 되는 정도였다.562) 당시 인구의 10∼15%에 달하는 사람들이 군역을 피하여 승려가 된 것이다.563)

　그리하여 성종 원년(1470)에는 號牌法을 폐지하고 군적을 개수하여 농민의 동요를 진정시켜 갔다. 그리고 그에 따라서 호구의 성적도 세조 때와는 달리 寬法的인 방법, 즉 수령이 일부 호·구를 적절히 누적한 채 정부에 보고하는 것을 묵인하는 방법으로564) 점차 전환시켜 간 것으로 보인다. 16세기의 호구통계로 유일하게 나타나고 있는 중종 14년(1519)·26년·38년의 호·구수들이 약 80만 호에 400만 구 내외를565) 이루고 있는 것은 따로 이를 뜻한다고 하겠다. 이미 반세기 전인 세조 7년의 호·구수와 거의 동일하게 나타나고 있는 것이다.566)

　조선왕조의 호구성적은 이같이 하여 15세기 말부터는 관법적 방법으로 이루어져 갔다. 제도상으로는 오가작통제와 호패법을 수반하면서 철저한 핵법적 성적을 지향하고 있었지만, 地主·佃戶制의 확대·강화, 對民收取의 증대·문란 등이 징병조역의 기층을 이루는 농민의 처지를 날로 열악하게 하여 그와 직결되었던 호구성적을 관법적으로 행하지 않을 수 없게 하였다.

　그런데 임진·병자의 두 전란은 이같은 관법적 호구성적에마저 어려움을 가져왔다. 전란으로 인하여 인구가 크게 감소된 데다가 면역과 유망·투탁의 인구가 급격히 늘어났기 때문이다. 전란 중 納粟·軍功에 따른 면역인구도 적지 않았지만, 이미 15세기 말부터 전개되어 온 番上代立과 放軍收布의 혹심한 피해가 호적대장의 소실을 틈탄 冒錄의 성행, 지방관아의 통제력 약화에 따라 부정과 도망·투탁의 증대 등을 격렬하게 전개시켜 갔던 것이다. ‘國家再造論’이 거론되던 당시 사회에서, 또 전력증강과 재정확대로 인적·물적 자원의 확보·증대가 시급하였던 당시 정부에서 결코 방치할 수 없는 현실이었다.

　그리하여 大同法을 비롯한 여러 개혁책들이 실시되는 가운데 호패법과 오가작통법이 다시금 강화·시행되었고, 호구성적의 세세한 규칙들도 한층 강화·보완되어 갔다. 숙종 40년(1714)에 마련된 그 해(甲午式)의 호구성적 시행세칙＜戶籍事目＞을 보면, 많은 조목이 누적과 탈역이 방지·처벌규정들로 나타나고 있고, 처벌의 형량도 한층 무거워지고 있는 것을 살필 수 있다.567)

　하지만 이같은 규제 일변도의 호구성적 시행세칙이나 양역인구 확보책들로는 소기의 성과를 거둘 수 없었다. 농민의 경제적 안정이 여전히 이루어지지 못하고 있었을 뿐 아니라, 두 전란을 치르면서 의식이 성장한 농민들은 더 이상 양반이나 중인이 지지 않는 군역을 홀로 담당하지 않으려 하는 분위기마저 형성되고 있었기 때문이다.568) 더욱이 이 시기에 잇따랐던 흉년과 전염병은569) 호구성적의 강화책을 거의 쓸모없게 하고 있었다. 두 전란 후 정부와 민간에서 추진하였던 갖가지 복구노력에도 불구하고, 이미 18세기 초에 향촌사회 곳곳은 다음과 같은 기사를 보일 정도로 쇠락하고 있었던 것이다.

◦ (1705년) 2월에 경상도에서는 39,000여 명의 농민이 고향을 등지고 떠났는데 3월에 또 다시 14,000여 명이 떠났다(≪肅宗實錄≫권 41, 숙종 31년 2월 을유·3월 임인).

◦ 1711년(지난해) 가을부터 봄까지 전라도 바닷가 7개 고을에서는 제 고장을 떠난 流民이 부지기수인데 務安에서만도 5천 호 가운데 2천여 호가 유리하였다(≪備邊司謄錄) 61책, 숙종 37년 2월 20일).

◦ (1717년) 봄에 충청도에서는 10만여 명의 농민들이 제 고장을 떠났다(≪肅宗實錄≫권 59, 숙종 43년 3월 계해).

　농촌사회가 이처럼 ‘十室九空’이라고 표현될570) 정도로 퇴락하자, 기존의 징병조역 방법으로는 군사와 군포를 확보하기 어렵게 되었다. 이에 정부에서는 중앙과 지방의 각종 양역수를 조정·축소하는 한편, 거기서 확정된 군액을 각 군현에 배정하여 수령의 책임 아래 군포를 수납·확보하는 里定法을 숙종 38년(1712)부터 제정·실시하였다.571) 각 군현에 배분된 군액 정수를 수령이 관내 각 里에 적절히 분정하고 그에 해당하는 군포를 각 리에서 공동으로 책납하도록 한 것이다. 이것은 각 촌락에 양역부과의 일부 기능을 맡겨서 촌락민들의 자체적인 규제 속에 안정된 양역제 운영을 이루어 보고자 한 것으로서, 당시 촌락들이 농업생산력의 발전으로 크게 성장하고 있었고, 또 그러한 가운데 농민층 중심의 촌락이 양반지배질서에서 벗어나 독자적 기능을 갖추어 가고 있었던 데서 마련된 것이었다.572)

　그러나 이정법은 정부의 의도대로 시행되지 못하였다. 그 이유는 분명히 알 수 없으나, 실시 초기부터 운영의 난맥상을 드러냈던 것이다. 우선 이정법은군액의 불공평한 분정에서 농민들의 불평을 사고 있었다. 그런데 일단 배분된 군액은 오히려 恒定化되어 갔다. 뿐만 아니라 각 군현에서는 사정에 따라 이정법을 시행하기도 하고 시행하지 않기도 하였다. 군현과 시기에 따라 농민의 부담이 크게 달라져 갔음은 물론이다. 이에 농민들은 부담이 가벼운 고을을 찾아 널리 이동하게 되었고, 그에 따라 누적과 탈역도 한층 증대되었다. 「軍多民少」의 고을이 점점 증가되고, 그에 따른 군액 충당의 폐단, 곧 疊役·白骨徵布·黃口簽丁·族徵·隣徵과 같은 폐단이 크게 만연되었다. 그리고 이러한 폐단의 만연은 잔존하는 농민들마저 점차 유망·탈역하게 하여 그 폐단을 더욱 심화시켜 갔다.

　하지만 정부에서는 이를 시정할 뚜렷한 대책을 갖지 못하고 있었다. 오직 수령의 「善治」에 기대할 뿐이었고, 또 군액의 재조정을 시도하고 재정의 감축을 강구하는 정도였다. 그리하여 영조 26년(1750)에 그 동안의 조정·감축 등을 바탕으로 하여 均役法을 제정·실시하였으나, 「군다민소」를 해소하거나 그 폐단을 없애지는 못하였다. 군포를 1필로 반감하는 조치가 누적과 탈역을 어느 정도 둔화시킬 수는 있었어도, 이미 虛額化된 군액이나 관행화된 폐단들을 복원하거나 해소시킬 수는 없었던 것이다. 더욱이 이 시기의 경제발전은 농민층을 양극화시켜 일부는 면역의 길로, 다른 일부는 피역의 길로 매진하게 하였던 것이다.

　19세기에 들어서면 거의 모든 군현이 이정제 아래 「군다민소」를 이루면서 각기 나름대로의 관행으로 군액을 해결하는 실상을 보이게 되었다. 한 里의 上族(양반)·下族(평민)이 모두 고르게 돈을 모아서 그 이자로 군포를 마련하여 납부하는 軍布契가 운영되고 있었는가 하면, 상·하족이 모두 戶布를 고르게 내어 군포를 납부하는 호포제도 운영되고 있었다. 또 군포의 부족분을 모든 가호 또는 전답에 고르게 배분해서 충당하는 戶斂이나 結斂 등의 관행도 나타나고 있었다. 지역적 차이가 있기는 했어도 이제는 군포가 양역인구만의 부담이 아닌 것으로 바뀌고 있었던 것이다. 뒷날 전국에 한결같이 시행되는 戶布法(고종 8년；1871)도 이같은 관행과 분위기에서 가능했다고 보겠다.

　17·18세기에 전개된 양역인구의 누적과 유망·탈역의 증대는 결국 19세기초·중엽에 이르러 위와 같은 양역제 운영의 변화·변형을 가져왔다. 그리고 그러한 속에서 호구성적도 징병조역과는 거의 무관하게 전개되었다. 이정법의 실패로 말미암아 정부에서는 다시금 핵법적인 호구성적을 독려했지만, 일선 현장에서는 이 시기의 정치·사회기강의 문란과 맞물리면서 한층 허술한 호적대장을 작성하였던 것이다. 신분의 확인을 위해 양반·중서층들이 거의 빠짐없이 성적되고 소유권의 보장을 위해 노비들이 대체로 등재된 반면에 양역의 호·구들은 「守令七事」의 하나인 ‘戶口增’을 채우는 수준에서 적절히 조정·등재되는 실상을 보였던 것이다. 오늘날 18·19세기에 공식적으로 파악된 호구수, 즉 각 군현의 호적대장에 기초하여 정부에서 집계한 호구수가 그 완전성에 있어 40%에 불과한 것으로 이해되고 있는 것도573) 이 때문이며, 또 현존하는 몇몇 군현의 호적대장이 주민의 신분별 구성비를 앞의＜표 1＞과 같이 나타내고 있는 것도 그 주된 원인이574) 여기에 있었다고 하겠다. 전답을 改量하면 할수록 實結이 감소되어 갔듯이, 호구성적도 시행하면 할수록 호적대장상의 양역인구는 줄어들기만 하였던 것이다.