(3) 지방행정제도의 개혁

갑오파는 박영효가 1895년 6월 18일에 개시했던 23부제 지방제도 개편에 따른 후속조치를 취하였다. 1895년 10월 25일에는 지방제도의 급격한 실시로 말미암아 군·현간의 병합이 제대로 이뤄지지 않은 상황에서 郡에 대한 확실한 파악과 그 효율적 행정운영을 도모하려는 조치가 취했졌다.570) 이어 12월 12일에 갑오파는＜鄕會條規＞와＜鄕約辦務規程＞을 발포함으로써 초보적인 민주적 지방자치제를 실시하고자 했던 것이다.

鄕會는 里會·面會·郡會의 3급으로 구성되며, 각 향회의 회원은 里의 尊位, 면의 執綱, 군의 郡守 등 관리·속리와 각급 단위구역에서 公擧한 자로 충원하였다. 또한 각급 향회에서는 ①교육, ②호적과 지적, ③위생, ④사창, ⑤도로교량, ⑥식산흥업, ⑦공공산림과 堤堰伏港, ⑧제반 稅目과 납세, ⑨歉荒과 환난의 구휼, ⑩公共服役, ⑪제반 契會 및 ⑫新式令飭 등에 관한 사항을 公議하도록 규정하였다.571)

그런데＜향약판무규정＞을 살펴보면, 종래 지방의 하급행정에 관여했던 風憲·約正·勸農·洞長·里正 등 명목들을 폐지하고, 그 대신 리 혹은 촌과 동에는 존위와 書記·頭民·下有司 각 1인을, 그리고 면에는 집강과 서기·하유사·面主人 각 1인을 두도록 규정하였다. 또 존위와 집강을 “관에서 차정하던 예를 폐지”하는 대신 존위의 경우에는 “매년 정월에 該 里人이 회의하야 班常을 拘치 勿하고 圈選한 후” 본 면·군에 보고하고, 집강의 경우에도 같은 방법으로 권선하여 본군에 보고하도록 하였다. 그리고 이렇게 조직·운영되는 향회에서는 해당 각 리의 호적·인구 및 산업에 관한 문부의 작성 및 보고와 부·군·면에 할당되는 ‘공동의 役’을 분담하며, 該 里내의 “종래 無名雜歛하는 폐를 금지”하는 역할 등을 담당케 하였다.572)

이 향회 및 향약 규정은 우리 나라의 전통적인 지방행정조직을 시의에 맞게 변통·활용하려 했던 개혁기도로서 주목할 가치가 있다. 뿐만 아니라 면이라는 최하급 행정단위에서 지방민의 ‘권선’과 ‘공동회의’ 등 민주주의적인 지방자치제를 조장·실시하려 했던 징표로서 의의가 있다. 요컨대, 갑오개화파 관료들은 전국 규모의 의회 설치는 시기상조라고 판단했지만, 지방에 향회를 개설·보급함으로써 리·면 수준에서 민주주의 정치를 점진적으로 보급·실시하려 했다고 볼 수 있다.