(1) 영속관계

　남도 주현의 특징은 領屬關係에 있다. 고려시대 지방제도는 흔히 주부군현으로 나타나지만, 주부군현이 그대로 상하 관계를 의미하는 것은 아니다. 가령 南京 留守官 楊州의 屬郡縣인 見州·抱州·幸州 등에서 앞의 둘은 속군이고, 뒤의 것은 속현이며, 또 同 領知事郡인 仁州·水州 등은 외관이 설치된 知事郡이었음을 알 수 있다. 「郡」은 지사군과 속군으로 나눌 수 있다. 예컨대 지사군인 密城郡의 속군으로서 昌寧郡·淸道郡 등을 들 수 있는 것이 그것이다. 「縣」도 역시 마찬가지이다. 그러므로 「주」나 「군」이라 하더라도 「현」보다 상위 행정단위라 할 수 없다. 주부군현의 명호보다 외관의 파견 여부로 고려지방제도를 살펴 보아야 할 까닭이 여기에 있다.

　영속관계는 영현을 중심으로 몇 개의 속현이 묶여 있는 일정의 광역 통치조직을 말한다. 이 가운데 영현은 외관이 파견된 지역이고, 속현은 외관이 파견되지 않은 지역이다. 고려 지방제도의 주요 특징인 영속관계는 신라 지방제도의 전통을 이은 것이다. 그러나 고려의 영속관계는 신라의 영속관계를 그대로 인정한 것이 아니라, 나말려초 호족들의 지배 영역을 토대로 이루어진 것으로 보인다.0394)

　고려시대 領縣 중 서경·동경·남경의 3경의 경우는, 백관지에 의하면 성종 연간에 서경·동경에는 留守事(使)(3품 이상), 副留守(4품 이상), 判官(6품 이상), 司錄參軍事(7품 이상), 掌書記(7품 이상), 法曹(3품 이상), 醫師(9품), 文師(9품)0395) 등을 두었는데, 뒤에 문종이 楊州를 남경으로 바꾸고, 외관을 둔 때에도 비슷한 체제를 갖추었을 것으로 생각된다. 그러나 이들 3경의 장관인 知 西京留守事·東京留守使·南京留守의 문종조 녹봉이 각각 270석, 223석, 200 석인 것으로 보아 3경에도 각각 차이가 있었음은 알 수 있다.

　대도호부·목·대도독부의 경우는 그 員吏의 品秩이 같은 것으로 보아 서로 동등한 위치에 있었을 것이다. 각각 사 1인(3품 이상), 부사 1인(4품 이상), 판관 1인(6품 이상), 사록겸장서기 1인(7품 이상), 의사 1인(9품) 문사 1인(9품)이 배치되어 그 뒤에 다소 변동은 있었으나 대체적인 윤곽은 준수된 것 같다.0396)

　도호부에는 문종 때 사 1인(4품 이상), 부사 1인(5품 이상), 판관겸장서기 1인(6품 이상), 법조 1인(8품 이상) 등이 있었으나, 그 후 약간의 변동이 있었다.

　防禦郡·知州郡에는 모두 다 사 1인(5품 이상), 부사 1인(6품 이상), 판관 1인(7품 이상), 법조 1인(8품 이상)을 두고, 혹은 文學 1인을 더 두어 講學을 맡기고, 의학 1인으로 療病을 맡겼다. 그런데 방어군의 녹봉이 100석으로 知府·州·郡事의 녹봉 86석 10두 보다 많은 것으로 보아 전자의 임무가 후자 보다 상위에 있었던 듯하다. 그러나 지부·주·군사는 행정기구상 같은 위치 에 있었다.

　縣에는 令 1인(7품 이상), 尉 1인(8품 이상)이 배치되고, 鎭에는 將 1인(7품 이상), 副將 1인(8품 이상)을 두었다.0397)

　속현에는 외관이 파견되지 않았다. 그러므로 영현과 속현과의 관계는 邑司 를 중심으로 이루어졌다. 읍사는 모든 주부군현과 향소부곡에 있는 지방통치 조직을 말하는데, 영현의 장리가 속현리들을 통괄하면서 지방통치를 하고 중 앙과의 연계를 맺었던 것이다.0398)

　결국 고려시대 영현의 속현 지배는 주현의 향리(호장)가 중심이 되어 임내의 향소부곡을 통괄하였음을 알 수 있다. 따라서 중앙에서는 수령을 파견하여 지방의 향리를 장악함으로써 제반 행정을 처리하려 하였다. 현종 때 제시한 수령의 임무 중 주된 것이 향리들을 감찰하는 것이었으나0399) 지방으로 파견된 관원의 기능이 ‘察吏治’에 있었다는 것은0400) 당시 영속현 내부의 운영이 어떻게 진행되고 있었는가 하는 것을 잘 보여준다. 이와 같은 관원의 기능은 결국 역설적으로 지방행정에서 ‘吏’의 행정 권한이 비대하였음을 증명한다.