(3) 주목 중심의 도와 안찰사

　고려시대에는 그 직책이 지속적인 兩界 兵馬使 및 각 주부군현에 배치된 외관과는 별도로 중앙의 필요에 따라, 중앙 관인을 지방으로 보냈다. 그러나 그들에게 맡겨진 직능은 그때 그때의 편의상 일시적으로 부과되어, 그 임무가 끝나면 곧 그 직책도 자연히 해소되는 것으로서 직무 체통이 명확하게 설정되고 준수된 것은 없었다. 이러한 사정은 고려시대 지방관에 의해 대변되는 중앙 집권의 조직적인 행정력이 여말에 이르도록 지방에 미치지 못했기 때문이다.0405) 고려 일대를 통하여 수많은 관인들이 다양한 명칭을 띠고, 지방에 파견된 것은 위와 같은 사정의 한 예이다.0406) 고려 후기 道制0407)와 按察使도 이 같은 전제하에서 이해되어야 할 것이다.

　고려 후기 도제의 특성은 州牧 중심이라는 점이다. 문종 10년(1056) 9월 갑 신조 기사에서 후기 도제의 편모가 등장하여0408) 선종 4년(1089)의 기사에서 후기 도제의 일면을 찾게 된다.0409) 앞에서 언급한 바와 같이 당시 중앙의 행정력은 한계가 있었다. 그러므로 어떤 지방에 대한 강력한 통제력이 필요할 때에 수시로 그 구획을 결정하여 여러 임시 외관을 파견하였던 것이다. 예를 들면 元이 洪茶丘를 監督造船官軍民總管으로 삼아 役을 동원할 것을 재촉하자, 왕이 樞密院副使 許珙으로써 全州道指揮使로 삼고 右僕射 洪祿遒로 羅州道指揮使로 삼은 것은,0410) 이와 같이 어려울 때에 그 구획을 아주 좁혀서 명령계통 을 강화시키려는 데 있었던 것이다. 그렇기 때문에 고려시대 도의 용례는 매우 다양하였고,0411) 그 개념도 시기에 따라 차이가 있었으리라 생각한다.

　사실 관인의 파견 기록과 나란히 나오는 도명은 행정상의 명칭이라기보다는 교통로일 때가 많다. 중앙에서 지방으로 관인을 파견할 때 늘 이용하던 것이 교통로였기 때문이다. 이것이 다시 지방행정의 근간이 되어 오던 중요한 고을의 이름과 어울려서 자주 호칭되면서부터, 나중에는 점차 행정적인 면으로서의 성격을 띤 것이 아니었을까 한다.

　고려 후기의 안찰사는 중앙의 입장에서 영현을 순찰 감독하는 직책이었다. 안찰사는 사안에 따라 몇 개의 주목을 순찰 구역으로 정하고, 업무를 수행하였다. 안찰사의 업무로는 ① 수령 賢否의 黜陟 ② 問民疾苦 ③ 刑獄의 審治 ④ 租賦의 수납 ⑤ 군사적 기능 등을 들 수 있다.

　요컨대 안찰사는 왕명에 의해 지방행정의 감찰임무를 띠고 파견되던 관직이었다. 그렇기 때문에 임기도 6개월이면 되었고,0412) 5·6품의 微官이 임명될 수 있었던 것이다.0413)

　이런 사실로 미루어 볼 때, 고려시대 전반에 걸쳐서 비록 제도상으로는 많은 지방세력이 중앙행정력의 통제 속에 들어갔다 하더라도 지방세력이 완전히 무력해지지는 않았다. 그것은 우선 각 지방 행정단위에 지방관이 고루 파 견되지 못하였던 조건에서 찾을 수 있을 것이다. 즉 고려 전기는 물론이요. 고려 후기까지도 지방관이 배치된 지역보다는 배치되지 않은 지역이 훨씬 많았다. 따라서 지방관이 배치되지 않은 지역에서는 지방 吏職이 지방행정의 실무를 담당하였을 것이다. 이것은 고려 말기까지 지방에 수시로 파견된 임시직의 가장 큰 임무가 지방 이직의 감찰이었다거나 事審官制와 其人制度가 고려 말까지 존속하였다는 데에서 잘 알 수 있다.

　고려적인 지방제도가 해체되는 것은 고려 말기인 우왕 이후가 아닌가 한 다. 이 무렵에 와서야 비로소 수령의 임무가 지방 이직을 감찰하는 데에서 지방 행정의 담당자로 바뀐다거나, 상급기구로서의 道制가 이전의 감찰기능에서 행정기능으로 바뀌는 등의 사실에서 추측할 수 있다. 그리고 뒤에 조선 초기의 지방제도 정비는 바로 이러한 방향에서 이루어져 갔다. 고려 정부는 국초부터 말기까지 지방제도 정비작업에 나섰지만, 실질적으로 고려 초기 이래의 지방 통치조직을 근본적으로 바꾸어 놓지 못하였다는데 주요한 특징이 있다 할 것이다.