(1) 관물의 운송

가. 세곡의 운송

가) 조운제의 변질

　조선 후기에 상품화폐경제가 발달하고 있었다 하더라도 운수업, 특히 수상운송에서 큰 비중을 차지하고 있었던 것은 관물의 운송이었고, 그 중에서도 세곡의 운송이었다. 세곡은 18세기 이후 부분적으로 金納化되고 있었지만, 대부분은 현물로 운송되었고, 또 漕運에 의함이 원칙이었다.0711) 조운은 집권적 봉건사회에서 봉건지배층이 토지에서의 생산물, 즉 세곡을 선박에 의해 중앙으로 이송하는 운송체계로서, 원칙적으로 賦役制에 토대를 둔 중세적 질서로 운영되고 있었다. 봉건사회에서의 세곡은 국가재정의 명맥이었기 때문에 봉건정부는 조운을 정상적으로 가동시키기 위하여 온갖 봉건적 수단과 방법을 동원하였다.

　그런데 조선 후기에 이르면 그것이 무리한 노력임이 드러나고 있었다. 漕船을 직접 건조하고 漕軍을 강제로 입역하여 운영하는 봉건적 조운제의 강행은, 조선왕조의 기본 통치질서가 내부로부터 동요되어 가고 있던 조선 후기의 사회·경제적 형세에 역행하는 것이어서 그 실시에는 많은 문제가 드러날 수밖에 없었다.

　첫째, 구조적 모순으로서 조군과 조선의 확보가 용이하지 않았다. 조운제는 役制가 붕괴되어 가고 있는 상황에서는 정상적인 운영을 기대할 수 없는 제도였다. 즉 조군은 당초부터 漕役을 감당할 수 없을 만큼 온갖 잡역에 동원되었고, 익사의 위험이 항시 도사리고 있어 누구나 싫어하는 身役에 강제로 그리고 무상으로 동원되고 있었다. 마침내 그 고통을 이기지 못한 조군은 역을 기피하게 되고, 도산·流亡하게 되었다. 조군의 피역 현상은 16세기를 전후하여 널리 파급되고 있었는데, 17세기 이후에는 조군의 확보가 거의 이루어지지 않았다.0712) 조운제가 동요하게 된 또 하나의 계기는 조선건조 작업이 점차로 여의치 않았던 점이다. 당시 조선의 건조는 官匠制의 일환으로 이루어지는 것이 원칙이었고, 실제로 그러하였다. 그러나 15세기말 이래로 관장제 역시 잘 운영되지 않았고, 여기에 船材의 조달도 어렵게 되자 16세기말에는 불가피하게 민간에서 선박을 조달받는 경우도 있었고, 兵船을 조선으로 활용하는 상황까지 나타났다.0713) 이러한 상황이 계속되면서 조운제의 정상적 운영은 기대할 수 없었던 것이다.

　조운제는 17세기에 이르면 거의 파탄 직전에 이르고 있다. 전란이 끝나자 조운의 중요성을 절감하고 있던 위정자들이 즉시 그 복구책을 모색하였으나, 거의 모든 漕倉이 파괴되고 조선이 부서지고 조군이 흩어져 예전의 모습대로 복구하는 것은 거의 불가능하였다. 인조 16년(1638) 해운판관 尹鳴殷의 狀啓에 의하면, 당시 실제 운영되고 있었던 조창은 貢津倉 등 4개 조창뿐이었다.0714) 더구나 그들 조창도 각 지역의 세곡을≪經國大典≫에서와 같이 조운하는 것이 아니었다.＜漕軍式＞에 의하면 내륙지방의 세곡에 한해서만 조선으로 운송하고 있었고, 연해지방에서는 대체로 私船을 세내어 직접 京倉으로 운송·납부하고 있었다.0715) 그리하여 조운제 자체를 폐기하자는 주장까지 제기되고 있었다. 조운제가 거의 허구화되고 있는 현실 속에서 그 시행을 계속 고집한다는 것은 정책적으로도 무의미한 일이었다. 그리하여 17세기 후반에 이르러서는 조운제 전반에 대한 검토가 다각도로 시도되었다.

　당시 논란이 거듭되는 속에서 대책으로서 제시된 방안은 크게 두 가지 유형으로 구분될 수 있다. 그 하나는 문제가 드러난 조운제의 병폐를 시정하여 조운제의 기능을 강화하자는 것이고, 다른 하나는 조운제의 변질을 역사적 사실로서 인정하고 漕役을 혁파함과 더불어 賃船制를 도입해야 한다는 주장이었다. 조운제의 폐단이 날로 심각해지면서 이에 관심을 가진 사람들로서는 우려하지 않는 이가 거의 없었다. 현실사회의 모순을 다각도로 분석하고 나름대로 대책을 제시하였던 磻溪 柳馨遠도 조군의 도산을 크게 염려하였다.0716) 유형원은 일생을 거의 전라도 扶安지역에서 보냈기 때문에 인접한 法聖倉 조운의 실태를 비교적 소상하게 파악하고 있었다고 여겨진다. 그런데 조군의 도산을 매우 염려하였던 유형원도 조운문제의 본질에 대하여는 깊이 이해하지 못하였던 듯하다. 17세기에 이르러 더 이상 유지될 수 없을 정도로 한계에 이른 漕役制의 와해 현상과 이를 전후하여 나타난 賃運活動을 중세질서의 이완 또는 새로운 질서의 생성으로 주목하지 아니하고, 기강의 확립과 제도의 정비를 통해서 官船漕運制의 강화를 추구하였다. 그는 연해의 여러 고을에서 세곡을 조창에 들이지 않고 사선을 세내어 직접 경창에 상납하고 있다면서, 이는 타당하지 않은 처사이니 원래의 제도로 회복시켜야 한다고 주장하였다.

　봉건정부가 세곡운송을 직접 관장하기에는 역사적 현실이 이미 달라지고 있던 상황 속에서 유형원이 관선조운제로의 복구를 주장한 데에는 나름대로 이유가 있었다. 즉 당시에는 京江船을 비롯한 사선인들의 임운활동이 널리 행해지면서 부작용으로서 그들에 의한 작폐가 크게 노출되고 있었던 것이다.0717) 사선인들은 세곡운송을 통해 취득한 합법적인 船價(운임)에 만족하지 않고 여러 가지 불법행위를 자행하여 세곡을 횡령하였는데, 그 결과 국가재정에 막대한 손실을 초래하였고 또한 민폐를 가중시켰다. 실제로 당시 세곡선의 침몰사고가 빈발하였는데, 사고 원인의 대부분은 사선인들의 故敗로 인한 것이었다. 유형원은 제도의 정비와 기강의 확립이 이루어진다면, 조운의 효과를 충분히 달성할 수 있을 것이라고 주장하였다. 그는 우선 조창을 원래대로 복구시켜야 한다고 하였다.0718) 현재의 조창 외에 지역의 형세를 헤아려 부안·海南·順天·瑞山·泗川·昌原 등지에 조창을 더 두어 조운제의 기능을 강화시켜야 한다는 것이다. 그리고 조선·조군의 수효도 실제에 맞게 확보되어야 한다고 주장하였다. 먼저 조선은 각 조창에서 받아들이는 세곡의 수량을 참작하여 그 수효를 정하는데, 대체로≪經國大典≫에 정해진 바에 준하도록 하였다. 그리고 조군의 수효도 원래대로 조선 1척당 36인으로 하여 조군의 番次를 지켜주면 조군들의 괴로움이 줄고 조운의 기능도 회복될 것이라고 보았다.

　조운문제의 본질은 漕役制에 있다. 조역은 ‘勿差他役 世傳其任’이라는 규정에서 알 수 있듯이 봉건적 신분제와 결부되어 조군을 괴롭히고 있던 근원적 응어리였다.0719) 따라서 조운문제를 해결하고자 한다면 조역의 문제를 바로 처리해야 한다. 그런데 17세기의 위정자들은 조운의 중요성을 인식하면서도 조역의 문제에 대하여는 그다지 유의하지 않았다. 유형원도 조역에 대하여는 기본적으로 용인하는 입장이었다. 조역의 문제를 근원적으로 해결하기보다는 세곡의 안전한 운송에 더 관심이 많았다. 조역제의 모순에 이의를 제기하고, 그 불합리함에 반발한 것은 조역의 당사자인 조군들이었다. 지금까지 조역을 일방적으로 강요받고 있었기 때문에, 조군들이 조역의 혁파를 요구한 것은 당연하였다. 16세기에 이미 代立·유망 등의 방법으로 봉건적 입역에 저항하였던 조군들은 17세기에 이르러서는 적극적으로 자신들의 입역조건을 개선하고자 하였다. 즉 인조 16년(1638) 충청도 아산 貢津倉 소속의 조군 廉九龍 등은 민생문제에 관심이 많은 金堉이 충청감사로 부임함을 계기로 자신들의 처지를 호소하고, 나아가 자신들을 봉건적 굴레에 얽매고 있던 조역의 혁파를 호소하였다.0720) 조군들은 조역 혁파의 당위성을 다음과 같이 제시하였다. 첫째, 각 고을이 인근의 포구에서 賃船하여 세곡을 운송한다면, 농민들이 멀리까지 직접 운송하는 노고가 없게 되고 조창에 납부할 때 드는 役價 등의 쓸데없는 비용을 줄일 수 있다. 둘째, 조군은 조역에의 강제적 긴박에서 벗어나 수탈을 면할 수 있고 또한 그 隣族 역시 삶을 지탱할 수 있으며, 셋째 각 고을에서 임의로 임선하여 세곡을 운송하게 되면 침몰의 염려가 적고, 혹 침몰하더라도 선인들에게 변상토록 하면 된다. 넷째, 조군에게 지급된 給復田에서 수세할 수 있으며 조군에게서도 役價를 받을 수 있어 국가재정에도 도움이 된다는 것이다. 조역의 혁파는 실로 조운제로 인하여 온갖 고통을 겪어야 했던 당시 조군들의 열망이었던 것이다.

　사회경제적 천대와 아울러 온갖 수탈의 대상이었던 조군의 유망은 조역제가 혁파되지 않는 한 불가피한 것으로서, 17세기에는 그 현상이 날로 심화되고 있었다. 인조 27년(1649) 사헌부 집의 金弘郁의 보고에 의하면 고된 조역으로 인하여 유망하거나 도산하는 조군이 10명 가운데 8∼9명에 이른다고 하였다.0721)

나) 세곡임운의 보편화

　17세기 후반에 이르면 위정자들로서도 조역의 문제가 심각하고, 조운제가 정상적으로 운영되는 데는 한계가 있음을 점차 인지하기에 이르렀다. 더구나 이 시기는 良役 전반에 걸쳐 개혁논의가 제기되던 때였다. 위정자들은 해난사고가 빈발하자 관선조운제의 정상적인 운영을 위하여 漕渠의 개설을 시도하고 감독을 철저히 하도록 하는 등 다각적인 노력을 기울이면서,0722) 아울러 조역의 혁파문제도 검토하기에 이르렀다. 숙종 7년(1681) 강화유수 李選은 당시 조군의 수효는 3,200명인데, 이들을 부리기 위해 드는 비용이 조운하는 세곡에 비하여 매우 과다하다면서, 조선이라고 해서 반드시 유익하고 사선이라고 하여 반드시 손해를 끼친다는 보장이 없으니 관선조운제를 혁파하고 사선임운제를 시행하는 것이 좋겠다고 하였다.0723) 그러나 조역의 혁파는 위정자들이 늘상 내세우는 ‘祖宗之法’의 포기를 의미하는 것으로서, 중세적 질서를 대변하고 있던 大典體制의 전환을 의미하는 것이기도 하였다. 따라서 호조판서 李尙眞, 전라감사 李師命, 예조판서 申晸, 우참찬 趙師錫 등이 지지하고 동의하였지만, 조역의 혁파는 쉽지 않았다. 실제로 사선의 임운도 용이한 것이 아니었으며, 전반적으로 운송 선박이 부족하였다. 그리하여 오랫동안 논란을 거듭하다가 결국은 조운제의 기본 골격은 그대로 유지하되 조역의 폐단을 제거하기 위해 운영상의 문제점만 약간 개선하는 선에서 조운문제는 매듭지어졌다.0724)

　이처럼 문제가 크게 노출되고 있던 상황에서는 근원적인 해결책이 마련되지 않는 한 조운제의 정상적 운영을 기대할 수 없었다. 더구나 17세기 후반에 이르러서는 大同法이 전국적으로 확대 실시되어 갔고, 뿐만 아니라 일부 지방에 흉년이 계속되어 賑恤米를 대량으로 운송하게 되면서 운송해야 할 물량이 전과 비교할 수 없을 만큼 증대되었으니, 運穀船의 부족은 불가피하였다. 그래서 1년에 두 번 이상 조선을 동원해 보기도 하고, 선박의 적재량을 증가시켜 보기도 하였다. 그렇게 해도 해결되지 않자 병선을 조운에 겸용해 보기도 하였지만, 운곡선의 부족사태는 타개될 수 없었다. 그리하여 비공식적이기는 하지만 훈령도감의 待變船, 각 관부의 案付船 또는 경강선·지토선 등의 사선을 세내어 세곡을 운반하여야 했다. 대안으로 제시된 여러 방안이 널리 시행되면서 관선조운제는 점차 무의미해져 갔다. 마침내 봉건정부는 18세기초에 이르러서는 형식적인 조운제의 운영을 포기하기에 이르렀다. 그 구체적인 이유나 전말에 대하여는 잘 알 수 없지만, 숙종 30년(1704) 조역은 공식적으로 혁파되었다.0725) 인조 16년 조군 廉九龍 등이 조역의 혁파를 주장한 지 66년 만의 성과였다. 조역의 혁파는 세곡운송체제의 새로운 국면 전개를 의미하는 것이었다. 물론 조역의 혁파가 단행되었다고 하여도 관선조운제를 완전히 철폐한 것은 아니었다. 각 조창에는 다소의 조선이 비치되어 있었고, 조역에서 해방되었다고 하지만 원래의 조군들은 雇立制에 의해 다시 조선에 승선하고 있었다. 따라서 그것은 조운제로서는 그리 의미가 없었다. 그것은 어디까지나 조운제에서 임운제로 넘어가는 과도기적 조치에 불과하였다.

　18세기 이후 세곡의 운송은 私船賃運이 일반적 수단이었다. 17세기에는 비공식적으로 세곡을 주도하였으나, 이후에는 공식적으로 세곡운송을 주도하였다.≪大典通編≫에 의하면, 조운하지 않는 각 지역의 세곡은, 내륙지방에서는 무명이나 삼베로 바꾸어 납부하고, 연해지방의 강변에서는 선박을 세내어 운반하도록 규정하였다.0726) 세곡의 임운이 보편화됨에 따라서 이를 법제화한 것이다. 조운이 용이하지 않자 일부 지방의 세곡을 作木·作布시켜 상납케 하기도 하였지만, 조선 후기 각 고을의 세곡은 상당수가 임운으로 상납되었다. 전세곡의 운송에 있어서만도 한계에 이르고 있었던 조운제는 새로이 나타난 大同米의 운송을 도저히 감당할 수 없었다. 세곡의 물량은 종래보다 대체로 배 이상 증대되었다(＜표 1·2＞참고).

　조운제가 그 기능을 다하지 못하고 있는 상황에서 운송물량의 비약적 증대는 자연히 私船人들의 활동을 자극하였고, 그들의 성장에 중요한 토대를 마련해 주었다. 한때 훈련도감의 대변선이 관부의 배려하에 운송권의 확보를 위한 경쟁을 시도한 바 있었으나,0727) 세곡의 임운은 대체로 17세기에는 地土船, 18세기 전반에는 京江船 그리고 18세기말 이래로는 舟橋船이 주도하였다. 효종 5년(1654) 호조의 보고에 의하면, 전라도 전세곡운송에 지토선이 참여하고 있는데, 이 때에 지토선 1척은 200∼300석의 세곡을 적재하여 운항하고 있었다.0728) 물론 당시 세곡의 임운에 참여하고 있던 선박은 지토선만은 아니었다. 경강선도 호서·호남의 세곡운송에 참여하고 있었다. 그러나 위정자들은 경강선보다는 지토선을 더 배려하고 있었다. 숙종 24년에 정리된≪受敎輯錄≫에 의하면, 각 고을의 전세곡은 경강선에 실을 수 없으며, 반드시 본 고을의 지토선이나 인근 고을의 지토선을 세내어 운송토록 규정하였다.0729) 초기에 200∼300석을 싣던 지토선은 18세기에는 1천 석까지 적재하기에 이르렀으며, 그 활동무대도 가까이는 경기도 연해에서 멀리는 경상도 남부 연해까지 걸쳐 있었다.0730) 전세곡운송에서 일정한 수준의 활동을 보이고 있던 지토선은 대동법의 실시와 더불어 그 운송수단으로 주목되면서 본격적으로 세곡임운에 참여하였다.≪忠淸道邑誌≫를 살펴보면, 可興倉이 소재하고 있어서 조선에 대동미를 적재 상납토록 지정된 충주의 경우에도 대동미를 지토선에 실어 상납하고 있었다.0731)

　그러나 17세기말에 이르러 선박의 조달이 여의치 않게 되고, 또 상당수의 선박이 궁방·아문·권세가에 점탈되면서 지토선은 점차 쇠축하여 갔다. 더구나 이 시기를 전후하여 京江船의 활약이 주목되자 지토선은 세곡운송의 무대에서 점차 그 역할을 상실해갔다. 이후의 세곡임운활동은 경강선이 주도하였다. 京江船人들은 이미 조선 초기 이래로 京江에서 그 발판을 굳히고 있었다. 조선 후기에 와서 그 활동이 본격화될 수 있었던 것은 특히 18세기에는 정치적 안정과 더불어 인구의 증가, 생산력의 증대, 유통망의 확대 등 당시의 사회경제적 변화가 일어나고 있었고, 이러한 시대적 상황을 바탕으로 하면서 아울러 자체의 내재적 성장이 가능하였기 때문이다. 특히 자본력, 항해술, 造船術 등이 우세하고 우수하였던 경강선인들은 그들의 근거지인 경강의 입지적 조건을 최대로 활용하면서 활로를 개척하여 갔는데, 운송용역이 활로의 중요한 몫임을 인식하면서 지토선·대변선 등과의 경쟁에서 주도적으로 활동하였다.0732) 경강선은 임운활동이 공식적으로 인가되면서 세곡운송에 본격적으로 참여하였는데, 봉건정부도 그 역량을 인정하지 않을 수 없었다. 숙종 30년에 반포된＜兩湖船節目＞에 의하면, 정부는 이제까지 강행해오던 조역을 혁파하면서 경강선에 의해 전세곡을 운송하고자 하였다.0733) 지토선에 의해 운송토록 되어 있는 대동미의 운송도 지토선의 기능이 약화되면서 경강선에 그 용역을 첨부시켰다. 당시 대동미운송에 참여하고 있던 경강선은 90여 척에 이르렀고, 적재능력은 대체로 400∼500석 이상을 싣고 있었다.0734)

다) 작대제의 실시

　세곡운송을 비롯한 곡물운송 용역이 경강선인의 전문적 영업분야였음은 여러 기록에서 확인된다. 영조 4년(1728) 기록에 의하면, 경강선인들 스스로 그들의 생업이 오로지 세곡운송에 있음을 밝히고 있는데, 그들은 京倉에 세곡을 수납하는 과정에서의 용역까지도 그들의 이권으로 헤아리고 있었다.0735) 경강선인들은 운송용역을 독점해 가면서 아울러 이득의 추구에 보다 적극성을 보여 주었다. 운임의 취득을 기본 목적으로 하는 운송용역에서 경강선인은 이익 추구의 길을 다양하게 모색하고 있었다. 경강선인들은 치부수단의 하나로서 添載, 故敗, 和水, 偸食 등의 묘책을 강구해 냈는데, 그같은 행위는 분명히 불법적이고 부당한 행위였다. 그러나 부정행위에 의한 이득은 船價의 취득이라는 정당한 방법을 통한 것보다도 훨씬 營利性이 있었다. 예컨대 경강선인들이 즐겨 쓰던 화수는 곡물에 일정량의 물을 타서 곡물을 불게 함으로써 그만한 양의 곡물을 횡령하는 것이었다. 영조 8년의 기록에 의하면 해주에서 3척의 선박이 세곡 700석을 싣고 상경하였는데, 낭청이 검사하였더니 검사용의 100석을 제외하고는 모두가 화수되었으며 심지어는 너무 물에 젖어 덩어리를 이루고 있었다고 한다.0736) 이같은 부정행위로 인해 손실되는 세곡이 매년 수천 석에 이르렀다. 그리하여 호조에서는 경비가 부족한 실제의 이유가 거기에 있다고까지 보고하였다.0737) 세곡선의 침몰사고도 대부분 故敗로 파악되었다. 고패의 경우 대부분의 선인들은 무사하고, 그들의 선박도 큰 손실이 없었다. 선인들은 고패를 자행하면서 합법적 사고임을 가장하여 국가에 선박 건조비용까지 요구하는 경우도 있었다. 선인들의 부정행위가 심화되면서 영조 초년에 발생한 두 차례의 대형사고를 계기로 봉건정부는 세곡임운제 자체를 재고하기에 이르렀다. 이 문제는 영조의 왕권강화책과도 결부되어 관선조운제의 강화라는 측면에서 해결이 시도되었다. 즉 여러모로 왕권의 강화를 시도하고 있던 영조는 국가재정의 토대가 되는 세곡운송에 있어서도 조군·조선을 정비하고, 조창을 증설하여 국가가 직접 세곡운송을 주관하는 관선조운제를 다시 강화하는 것이 보다 효과적이라고 보았던 것이다.0738) 이 때에 경상도의 세곡운송을 위해 馬山倉·駕山倉·三浪倉이 설치되었다.0739) 그러나 조운정책을 강행하는 데에는 막대한 비용이 요청되었고 船材의 조달 역시 용이하지 않았다. 더구나 세곡의 임운화, 조군의 고립화 추세 속에서 관선조운책을 강행하려 한 것은 시대에 역행하는 것이었다. 봉건질서의 해체화과정에서 정부가 세곡운송을 봉건적으로 강행한다는 것은 그 자체가 무리였다.

　이에 여러 각도에서 당시의 현실을 확인한 정조는 경강선의 철폐보다는 경강선의 보호 육성이라는 측면에서 대책을 강구하고자 하였다. 예컨대 作隊制가 그것이었다.0740) 작대제는 흔히 執籌制라고도 불리는데, 경강선으로 하여금 船隊를 이루게 하여 선인들이 자율적으로 奸弊를 통제토록 하고, 관리들의 탐학을 제거하여 경강선인의 활동을 보장함으로써 세곡운송을 원활히 하고자 한 방안이었다. 作隊船 또는 執籌船은 곧 京江船이었던 것이다. 舟橋司에 의해 관리되었다고 하여 舟橋船이라고도 하였다.

　작대제는 일찍이 17세기말 대동미 운송에서 행사직 李寅燁에 의해 시행된 바 있었고, 그 후 영조 때에도 경강선을 작대시킨 바 있었다.0741) 그러나 작대제는 경강선인에게는 그들의 활동을 보장해주는 조처로서 유리하였지만 농민들로서는 일방적으로 지정된 경강선에 세곡을 실어야 했고, 또한 과중한 선가를 부담해야 하는 사정 때문에 싫어하였다. 더구나 조운정책을 선호한 영조는 세곡의 임운을 그다지 탐탁하게 여기지 않았다. 그리하여 시행한 그 이듬해에 곧 혁파되었다.

　정조가 즉위하면서 작대제는 세곡운송의 기본대책으로서 자리를 잡았다. 관선조운책의 강행으로 다소 그 기능이 약화되었지만, 정부가 경강선인에게서 세곡운반권을 일방적으로 박탈할 수 없을 만큼 운수업에서 경강선인의 위치는 확고하였다. 세곡운송용역을 자신들의 고유한 영업으로 자처하고 있었던 경강선인들은 정부의 고관까지 사주하여 세곡운송용역의 이권을 고수하고자 적극적으로 노력하였다. 즉 영조 36년(1760)경부터 그 때까지 경강선에 의해 세곡을 임운하고 있던 경상도에 조운제가 확대 실시되었는데, 이로 인하여 경강선인들은 생업의 기회가 감축되었다. 이에 선인들은 대사간 金養心을 매수, 사주하여 이를 환원시키고자 하였다.0742) 그들의 노력은 대사헌 李溎에 의해 결탁 사실이 밝혀지면서 실효를 거두지 못하였으나, 위정자들로서도 점차 그들의 영업권을 존중해주지 않을 수 없을 만큼 선인들의 지위는 성장해가고 있었다. 경강선인들은 정조의 즉위를 계기로 작대제를 복구시켜 세곡운송용역에서 그들의 활동을 법제적으로 보장받고자 하였다. 즉 그들은 정조의 특명을 받아 여론을 수렴하고 있던 八江宣諭御史 徐龍輔에게 작대제의 실시를 적극 요청하였다.0743) 우승지 趙時偉에게는 만일 사고가 일어나서 세곡에 결손이 있게 되면 자신들이 作廳하여 손실된 세곡을 납부하고 농민들에게 징수하는 일이 없게 하겠다고 약조하였다.

　그리하여 오랜 논란 끝에 정조 9년(1785) 마침내＜作隊事目＞이 제정되었다.0744) 즉 세곡의 운송이 특히 문제가 되고 있었고, 그런데도 조운제가 형식적으로 운영되고 있던 충청도·전라도에 경강선을 중심으로 작대제를 시행케 한 것이다. 그 주요 내용은 다음과 같다.

　첫째, 船契制를 채택하였다. 즉 경강선인들로 하여금 선계를 만들고, 선인들의 명부인 船案을 작성하여 선혜청에 보고하게 하였다.

　둘째, 각 고을에서는 收租案을 작성, 선혜청에 보고토록 하여 경강선을 執籌 분송할 때 근거 자료로 삼게 하였다. 한 고을의 상납액이 선박 1척에 차지 않으면 이웃 고을의 것을 함께 싣도록 하였다.

　셋째, 執籌制를 채택하였다. 각 선박에 대하여는 집주제에 의해 제비뽑기로써 고을을 지정하는데, 집주 후 사사로이 바꾸어 다른 고을에 가는 경우에는 선주와 사공을 엄벌에 처하도록 하였다.

　넷째, 윤번제를 실시하였다. 즉 수로에는 멀고 가까움이 있고, 船價도 많고 적음이 있기 때문에 형평을 기하고자 윤번으로 선박을 내려 보내도록 하였다.

　다섯째, 再運制를 택하였다. 즉 경강선의 확보가 여의치 않아서 부득불 재운하게 되는데, 初運에서는 호남·호서의 遠道에 먼저 보내고, 再運에서는 호서 近道에는 호남 遠道의 初運船을, 호남 근도에는 호서 원도의 초운선을 보내도록 하였다.

　요컨대 작대법의 핵심 내용은 선계제·집주제·윤번제·재운제에 있었다. 즉 운곡 선척의 부족을 예방하기 위해 경강선인을 선계로 묶어 통제하면서, 그 운영 실제에 있어서는 수고와 이해의 형평을 기하고자 제비뽑기식으로 돌려가며 선박을 고을에 배정하였고, 그래도 부족한 운송능력을 보완하기 위해 재운하는 조처를 강구하기에 이르렀던 것이다.

　작대법에 의해 세곡이 운송되면서 성과가 나타나고, 그리하여 세곡운송대책으로서 그 의미가 인정되면서 일부 식자들은 작대법의 확대 보급을 요청하였다. 즉 정조 12년 비변사우통례 禹禎圭는 경강선의 작대제는 매우 편리한 방법이라면서 조운제를 시행하고 있는 경상도지방에서도 경강선으로 작대하여 세곡을 운송토록 하자고 주장하였다.0745)

　그러나 작대제는 순조롭게 시행된 것만은 아니었다. 왜냐하면 당초부터 선척의 확보가 여의치 않아서 재운해야 하는데, 이에 세곡선의 운송기일이 자연 지체되어 장마철에도 운항하지 않으면 안되었고, 그로 인하여 세곡선의 작대가 흩어지고 다수의 선박이 파선하는 사고도 적지 않았다. 뿐만 아니라 선인들은 재운해야 하는 현실을 빌미로 운항기일을 고의로 지체하면서 和水·故敗 등의 부정을 자행하기도 하였는데, 그같은 움직임은 기강이 크게 무너지고 있던 순조대 이후에 보다 심화되고 있었다. 순조 16년(1816) 호조의 보고에 의하면, 당시 세곡선의 허다한 奸弊는 모두 주교사 집주선에 의해 이루어지고 있었다고 한다.0746) 그리하여 일부에서는 재운 규정을 철폐하자고 주장하기도 하였다. 심지어 비변사도제조 韓用龜 같은 사람은 작대제 자체를 혁파해야 한다고 주장하였다.

　작대제는 운영과정에서 다소 문제가 제기되어 논란이 있기도 하였지만, 고종 19년(1882) 철폐될 때까지 근 100년간에 걸쳐 세곡운송에서 역할을 나름대로 수행하였다.0747) 더구나 京江船人의 입장에서는 선운업의 전문화를 추구하고 있던 상황 속에서 작대제라는 특혜적 조처를 바탕으로 그들의 지위를 확고히 할 수 있었고, 영리활동을 보다 적극적으로 펼 수 있는 소지를 마련했다는 점에서 의미가 있었다고 하겠다.