4. 향촌자치체계의 변화

1) 조선 중기 사족중심 향촌자치체계의 구조와 붕괴

(1) 조선 중기 사족중심 향촌자치체계의 구조

　「自治」라 함은 일정지역 또는 공공단체의 구성원이 자신들의 이해관계가 걸린 공공사무를 직접 처리하거나, 자신들이 선출한 기관들로 하여금 대신 처리하도록 하는 것으로서 「官治」의 대립개념으로 이해된다. 지방차원에서 본다면 자치는 구체적으로 주민자치가 실현될 수 있는 조건에서 성립이 가능한 것이다. 따라서 권력이 주민으로부터 나온다고 하는 의미를 갖는 이 자치체계는 근대적 대의제도가 발전한 근·현대사회에서나 상정할 수 있을 것이다.

　우리 나라의 전근대사회에서도 유교의 「民本」이념을 발전할 수 있고, 조선 후기에 茶山 丁若鏞의＜湯論＞이라든지＜原牧＞ 등에서도 권력은 「民」으로부터 나온다는 혁명적 견해에 접할 수 있다. 다산은 “무릇 天子란 어떻게 해서 생긴 것인가. 하늘이 내려준 것인가. 그렇지 않다면 땅을 뚫고 올라온 것인가. 5家가 隣이 되어 다섯 가운데 長子를 뽑아 隣長으로 삼고, 5隣이 里가 되어 다섯 가운데 장자를 뽑아 長으로 삼으며, 또 5鄙가 縣이 되어 다섯 가운데 장자를 뽑아 縣長으로 삼고, 무릇 여러 현장이 같이 추대한 자가 諸侯가 되고, 제후들이 모두 같이 추대한 자가 天子가 되는 것이니 천자라는 것은 여러 사람이 뽑아서 만든 것이다”라고 하였다. 여러 사람이 뽑아줘야 무엇이든 될수 있고 그렇지 안으면 천자도 될 수 없다는 것이다. 그러므로 5가가 마땅치 않다고 생각하면 의논하여 인장을 바꾸고 25가가 의논하여 이장을 바꿀 수 있는 것이니, 모든 사람의 뜻에 맞지 않으면 천자까지 바꿀 수 있는 바, 9侯8伯이 천자를 바꾸는 이치는 5가에서 인장을 바꾸고 25가에서 이장을 바꾸는 것과 마찬가지가 되는 셈이다.584)

　그런데 다산의 위와 같은 지적은 주민자치의 원리로서 주목할 수 있는 것이지만, 실제 그가 말하려는 의도는 천자나 國君, 牧民官, 심지어 里正 등이 민을 위해 있는 것이라는 점을 강조하기 위한 것이었고, 당시에 그 원리가 실현되었던 것은 아니다. 전근대사회의 정치의 주체는 지배신분층으로 제한되어 있었고, 중앙집권적 왕조국가체제 안에서 자치라는 것은 더욱 제한될 수밖에 없었기 때문이다.

　조선왕조가 건국 초기 민본정치를 내세우면서 백성이 나라의 근본임을 표방하였고 역대 왕이나 지배층들 역시 민본의 기치를 내세웠지만, 실제 권력은 신분제와 지주제의 제약 속에서 지배계급과 국왕 사이의 역학관계에 의해 안배되었고, 그 권력의 원천인 백성에게 책임을 지는 정치체제는 성립될 수 없었다. 전근대사회에서 자치체계를 설정하기 어려웠던 것은 바로 그 때문이다.

　한편 조선사회가 정치체제로서 중앙집권체제를 지향하였던 것도 자치체계를 설정하는 데 어려움을 준다. 조선 전기에 군현제가 확립되고 각 군현 내부는 面里制로 편제되어 수령권의 통제하에 일원적으로 편입되어 가고 있었다.585) 고려시대에 지방관이 매우 제한적으로밖에 파견되지 못하던 데 비해, 조선시대에는 330여 개의 군현에 지방관이 파견되고 각 군현이 면리제로 운영되었다. 고려시대에 郡司나 邑司를 중심으로 향리들에 의해 장악되어 온 속현 등이 조선에 들어와 군현으로 승격되고, 각 任內가 면리로 재편되게 된 것은 국가권력이 일반 민을 보다 일원적으로 장악하게 됨을 보여주는 것으로서 중앙집권체제의 정비라는 차원에서 큰 진전이었다.

　그런데 다른 전근대사회의 마찬가지로 조선시대에도 국가는 향촌사회의 일반민, 개별가호까지 완전히 그 수중에 장악할 수는 없었다. 수령이 각 군현에 파견되고 수령권 강화정책과 아울러 지방세력에 대한 견제조치가 지속적으로 취해지고 있었지만 수령의 지방통치에는 많은 한계가 있었다. 국가는 향촌사 회에서 농민들의 생활안정책을 추구하고 한편으로는 세금을 걷어야 했는데, 이 때 특히 향촌지배기구 및 재지지배층의 통제하에 있던 향촌조직을 이용하지 않을 수 없었다. 바로 이 향촌지배기구가 향촌사회 「자치체계」의 중심기관이 되는 것이다.

　물론 이 때의 「자치」는 근대 이후의 지방자치와는 일정한 차이가 있었다. 근·현대의 지방자치의 핵심 내용 가운데 하나가 주민이 자신들의 대표를 보통선거에 의해 선출하는 것이라고 한다면, 조선시대의 자치체계에서 그같은 점을 발견한다는 것은 불가능하다. 조선시대에는 중앙에서 파견된 관리(수령)을 정점으로 하는 행정체계 외에 군현 단위에서 「鄕憲」·「鄕先生」같은 각 군현 지배층의 이해를 대변하는 직임과 이들이 주도하는 향촌사회 지배기구가 있었는데, 이들 직임을 맡은 사람은 그 고을의 사족연합체의 공론에 의해 추대되고 임기에도 특별한 제한이 없었다. 그리고 그 추천에 일반 민이 참여하는 것은 불가능하였던 만큼 그 자치는 지배층에 국한된 것이었다.

　自山 安廓은 예로부터 관선이 아닌 민선 임원이 주도하는 자치제가 발달해왔다고 보고, 그 가운데 특히 조선사회의 유향소를 주목하여 유향소 임원인 ‘鄕正을 택정함에는 民選에 의하여 官認하는 것’을 소개하였다.586) 이어 자치조직으로서 鄕會·儒會·村會 등을 들어 설명하였다. 그는 여기에서 특히 향회가 군주독재정치를 견제하여 입헌군주제나 공화제와 다름없이 국태민안을 가능케 하는 기능을 행하였다고 보고, 귀족회의적 성격을 가졌던 유회와 민회 성격을 가진 향회의 두 가지가 통합되어 완전한 조직체를 이루었더라면 근대 대의제로 발전할 수 있었을 것임을 강조하였다.4)4자산의 이와 같은 지적은 실증적인 면에서 부정확한 면이 있기는 하나 전근대의 자치전통을 강조한 것이었다. 그가 당시 향회를 민회로 본 것은 향회의 성격을 잘못 이해한 것으로 보이며, 신분제사회에서 촌회 역시 이중적 구조를 가지고 운영되었음을 주목할 필요가 있다. 아직 일반 민이 자치조직의 주체로 나서지는 못하고 있었다.

　한편 위와 같은 이유 외에도 다음과 같은 두 가지 요인 때문에 조선시대의 자치성에는 한계가 있었다. 하나는 지방의 일반 주민들이 재지지배층의 일정한 예속하에 있었다는 점이고, 다른 하나는 지배층 중심의 자치가 용인되었다고 하더라도 그것은 국가적 차원의 중앙집권체제의 제약을 받고 있었다는 점이다.587)

　따라서 조선 후기 향촌자치체계의 변화를 설명하기 위해서는 위와 같은 제약하에 있던 조선시대 향촌자치체계의 기본구조에 대한 이해가 필요하다. 우선 향촌자치체계가 중앙집권체제의 제약을 받고 있었다는 사실과 관련해 본다면, 조선 중기에 관의 행정체계와 병행하여 사족중심의 향촌자치체계가 상호보완·대립의 관계 속에서 병존하고 있었다는 점을 주목하게 된다. 조선 전기 중앙집권정책의 추진과정에서 「部民告訴禁止法」 등을 통해 지방세력에 대한 억압이 가해지고, 지방 품관세력의 집결소라 할 수 있는 유향소가 폐지되는 등의 사실에서 확인되듯이 중앙정부와 지방세력간의 갈등이 없지 않았다.588) 그렇지만 16세기 지방세력의 정치·경제적 성장에 따라 국가도 재지지배신분층이었던 사족을 지방지배의 동반자로 삼게 되고, 재지사족 역시 국가권력에 협조하면서 자신들의 지위를 유지·강화해 나갔다. 그 결과로 나타난 것이 관의 행정체계와 사족자치체계의 병존현상이었던 것이다.

　다음은 지방의 일반 주민들이 지배신분층의 예속하에 있었다는 점과 관련해서 보자. 일반 良人의 경우 건국 초기 국가적 차원에서 양인확보정책이 추진되는 가운데 국가의 국역편제 속에서 양인이 일원적으로 파악되게 되었고,589) 천인을 제외한 양인의 사회적 진출 기회가 확대된 것은 조선사회가 도달한 발전의 측면을 반영한 것이었다. 그렇지만 당시 신분직역제 아래서 양반을 제외한 일반 양인의 경우 각종 역 부담에서 차별적 지위에 있었고, 그들의 사회적 상승에는 일정한 한계가 있었다.590) 특히 16세기 지주제의 발전과 관련하여 일반 농민들은 향촌사회에서 지주제에 포섭되어 사회적 지위는 매우 열악하였고 그 가운데 상당수는 노비로 전락하고 있었다.591) 그리고 양인 외에 노비, 특히 사노비의 경우는 노비소유자층의 사적 소유물로서 적어도 순조 원년(1801) 公奴婢革罷와 18∼19세기 노비도망 등에 의해 노비해방이 적극적으로 이루어지기 전까지는 아무 권리가 없는 예속상태에 머물고 있었다.

　조선 중기에 이들 기층민이 정치적 주체로 나설 수는 없었다. 그리고 이들이 주체가 되는 자치체계라 할 香徒나 촌계 등 최소한의 생활공동체로서 의 기능을 유지하는 조직들의 경우도 그 기능은 지배층의 동약·동계 등에 포섭되어가는 경향을 보이고 있었다.592) 역으로 보면 이 기층민조직이 독자적 발전을 보이기 이전까지는 국가는 사족이라는 향촌사회의 지배신분층을 매개로 공동체적 질서를 인정한 위에서 지방지배를 실현시켜 나갔던 것이라고 하겠다. 그렇기 때문에 조선시대의 향촌자치체계를 운위할 때 그것은 재지사족이 중심이 된 향촌자치체계가 그 대상이 된다.

　그러면 이 때의 사족중심 향촌자치체계의 구조는 어떠한 것이었는가. 자치체계의 구조는 재지사족들이 군현단위에서 「鄕案」을 매개로 결속하고, 향안에 입록된 鄕員이 향회를 조직하여 향회를 통해 향촌사회 운영을 통제하는 구조를 갖고 있었다.593) 향회의 운영규칙인 향규는 관권과의 일정한 타협을 전제로 한 것이며,594) 기본적으로 재지사족의 자치규약으로서 향안의 입록규정, 향헌 및 향임 등 유향소 임원의 선출방식, 吏任의 선출과 吏民의 통제 등을 포함하고 있었다.595) 결국 향규의 핵심적인 내용은 사족연합체가 사족들 자신의 결속에 기초하여 향촌지배기구의 인사권과 향촌사회의 부역조정권을 장악하는 것이라고 할 수 있다.

　당시 향촌사회의 운영은 수령이 유향소(향청) 임원인 향임(座首·別監·監官등)과 향리들의 도움을 받아 수행하고 있었다. 이 때 향임은 수령을 보좌하면서 향리들을 통제하고 있었는데, 향회가 바로 그 향임과 향리들에 대한 인사권을 행사함으로써 실질적인 군현단위의 향촌사회 운영권을 장악하고 있었다. 구체적으로 부세행정의 경우를 예로 든다면 납세는 「八結作夫制」로 운영되고 있었는데, 이는 각 군현의 공동체적 관계를 매개로 하는 것이지만, 그 운영을 향리와 향임층이 담당하고 있었고 재지사족이 그 조정의 역할을 하고 있었던 것이다. 조선 중기 향약(향규)의 핵심적인 내용에 「賦役均」이 포함되고 있던 것은 이같은 향촌사회의 운영구조를 반영한다.

　위와 같은 사족중심의 향촌자치체계의 성립은 15∼16세기 국가와 재지사족과의 타협의 산물이었다. 이 시기의 재지사족은 위로는 국가권력과의 마찰을 피하고 아래로는 향촌사회에서 족적 결합을 강화하는 한편 하층민들을 동약이나 동계의 형태로 흡수하여 통제할 수 있었으며, 이같은 조건 위에서 사족중심의 향촌자치체계를 갖출 수 있었던 것이다. 재지사족들이 「居鄕」의 자세로써 수령의 정치에 대해 잘잘못을 논하지 말고(勿言官政得失) 조세는 필히 남보다 먼저 바치라고 하였던 것(必先納租賦於下民)이 국가권력과의 원만한 관계설정을 위한 것이었다고 하면, 나이를 중히 여기며 모난 행동을 하지 말며 하민들을 구휼하는 데 진력하라고 강조한 것은 사족 내부의 결속 및 하층민 통제와 관련된 내용으로서 모두 정치적 성격을 지닌 것이었다.596)

　그런데 이같은 조건하에서 18세기를 전후하여 일반 민들이 성장해 나오는 가운데 상대적으로 사족의 지위가 전보다 못해지게 되고, 사족 내부의 분열이 심화되면서 사족의 통제하에 있던 그보다 못한 층들의 도전이 활발해졌다. 이러한 상황에서 국가도 이제 더 이상 사족만을 지배의 동반자로 삼을 수 없게 되는데, 국가의 각종 통제책은 사족의 지위를 더욱 위협하는 것이 되어서 결국 사족중심의 향촌자치체계는 붕괴되어 나갔다.

　한편 사족중심의 자치체계가 붕괴되고 그 자리를 차지하게 된 것은 수령－이향중심의 관 주도 향촌지배질서였다.597) 지방수령의 입장에서 사족중심의 자치체계를 부정하고 관 주도의 향촌통제를 강화해 나가는 과정에서 吏鄕層(吏胥層과 鄕任層)의 지위가 상대적으로 강화되면서 이들 이향층이 기존의 사족으로부터 독립하여 자율성을 획득할 수 있었다. 그렇지만 이들은 독자적인 자치체계를 갖출 수 없었다. 이향층은 그 직위의 임면에 있어 수령의 절대적 통제하에 있었고, 수령의 이들에 대한 자의적 교체가 빈번하여 자체 재생산구조를 확보할 수 없었던 것이다. 18세기까지만 하더라도 이향층은 관권의 비호하에 자신들의 지위를 향상시키고 기존 사족을 대신하여 향촌사회에서 향권에 접근할 수 있었지만, 19세기에 접어들면서 그들의 대부분은 오히려 관으로부터 수탈의 대상이 되어 관권과 대립적 위치에 놓이게 되었다. 이는 이향층이 스스로 자치체계를 수립할 수 없었던 한계를 잘 보여준 것이었다.

　종래 사족의 자치권 행사기관이었던 향회가 조선 후기에 오면 관의 납세자문기관으로 변질되어 가고 그 가운데 향회를 통한 조세저항도 나타나게 되는데,598) 자연 향회의 구성원이나 향회에서 다루는 내용도 이전과는 판이하게 달라져 가고 있었다. 종전 사족의 향권 실현기구로서의 기능이 부정되고 향회가 관의 납세자문기관적인 성격으로 변질된다는 것은 역으로 사족중심의 향촌자치체계의 붕괴를 잘 보여주는 것이라 하겠다. 이와 표리를 이루는 현상으로서 면리단위에서 하층민의 성장이 이루어지면서 사족의 통제하에 있던 동계(동약)에서 하층민들이 분리되어 나오는 현상, 즉 사족중심의 동계로부터 「下契」가 분리되는 현상도 주목된다.599) 숙종 37년(1711) 「里定法」 실시조치와 함께 이후 국가의 면리제 운영체제가 정비되고 면리제의 기능이 강화되는 것과 짝하는 현상이었다.