(2) 녹봉제의 정비와 운영 및 그 성격

가. 녹봉제의 정비

고려의 녹봉제는 문종 30년(1076)에 정비되었다.0223) 이 때 정비된 녹봉의 항목을 정리해 보면 ①妃主祿 ②宗室祿 ③文武班祿 ④權務官祿 ⑤東宮官祿 ⑥西京官祿 ⑦外官祿 ⑧雜別賜 ⑨諸衙門工匠別賜의 9개이다(＜표 2＞).

문종 30년에 9개 항목으로 정비된 녹봉제는 그 뒤 예종 16년(1121)에 州鎭將相將校祿이 추가 정비되고, 인종조에 이르러 녹제의 전면적인 갱정이 이루어졌다. 仁宗 更定祿制는 문종 이후 관제개편에 따른 후속 조처와 겸직제로 인한 관직운영의 변화 등 녹제 자체 개편의 필요성이 작용하여 갱정된 것으로, 고려 軍器監·中尙署·掌冶書·都校署·尙衣局·雜職署·掖庭局·尙乘局·大僕寺·內弓箭庫·大樂管絃房 등의 11官署에 소속된 工匠들이 300일 이상 出役하여 別賜祿을 받았던 것인데 각 官署에 따라 각각 수개의 科等을 설정하고 있다.

녹봉제로서는 최종적으로 완비된 것이다(＜표 3＞).

인종 갱정록제의 개편 가운데 문종 녹제에 비해 가장 현저한 변화는 문무반록과 외관록 및 권무관록이고, 그 다음 妃主祿에 약간의 변동이 있었다. 서경관록·잡별사·제아문공장별사에 관한 개편 기록은 보이지 않고 치사록이 새로이 증설되었다. 여기서 서경관록은 좀 다른 시각에서 고찰할 필요가 있고, 잡별사·제아문공장별사와 앞서 말한 주진장상장교록에 관한 개편 기록이 보이지 않는 것은 별 변동없이 종전대로 습용되었기 때문이라 여겨진다. 그리고 예종 16년에 추가로 정비된 ⑩주진장상장교록과 인종 때 새로이 증설된 ⑪치사관록을 합하면 고려 녹봉제는 모두 11개 항목으로 완비된 셈이다.

①妃主祿：문종 30년에 정비된 비주록과 인종 때 갱정된 비주록을 비교하여 정리해 보면 다음과 같다.

즉 인종 갱정록제에서 왕비가 추가된 대신에 제원주가 제외되었고, 200석의 귀·숙비, 제공주, 궁주는 변함이 없다. 그리고 이러한 녹봉과 아울러 宮院의 莊·處田이 그들의 재정기반과 관련이 있었을 것으로 여겨진다.

②宗室祿：문종 30년에 정비된 종실록은 종실들의 封爵의 높고 낮음에 따라 6과등으로 구분하여 녹봉을 지급하였다. 즉 460석 10두(公), 400석(侯), 350석(尙書令), 300석(守太尉侯), 240석(守司徒·司空伯), 220석(司空)으로 6과등을 이루고 있다. 종실에게 田柴를 지급한 기록은 보이지 않으나, 후기 口分田의 지급 규정에는 1과에,0224) 여말 선초의 科田法에는 在內大君 1과, 在內諸君 2과로0225) 나타나 있어 종실에게 토지가 지급된 것으로 여겨진다. 그리고 종실에게는 또한 食邑도 지급되었다.0226)

문종 30년에 정한 종실록과 인종 갱정록제의 종실록을 비교하여 정리하면 다음과 같다.

문종 30년에 6과등으로 정비된 종실록은 인종 녹제에서 5과등으로 축소되 었고, 문종 녹제에 없었던 國公이 새로 등장하여 고려 녹봉제에서는 최고록인 600석을 받고 있다. 상서령은 문종 녹제의 문무반록에서는 400석, 종실록에는 350석으로 기록되어 있다. 그러나 인종 갱정록제에서는 종실록에만 350석으로 나타나 있어 상서령은 이 때 이르러 일반인에게는 제수하지 않고, 종 친에게만 수여한 것으로, 봉작을 대신한 대우직으로 이용되었다.0227) 그러나 후대 충렬왕 24년에 충선왕이 즉위하여 관제를 개편할 때 종실의 大君과 院君은 정1품, 諸君은 종1품으로 하고, 종친으로 封君된 자는 政丞보다 위계가 높았으며 異姓諸君을 종1품으로 개혁한 바 있었다.0228) 후대에 상서령을 종친 에게 수여하여 대우하는 제도는 없어지고, 종실봉군과 이성봉군을 포함한 봉 군록과를 제정하여 대체로 종실봉군과 侍中을 지낸 諸封伯은 현관 재추와 같은 녹과를 받고, 이성제군은 현관 재추에 비해 1과 강등한 녹과를 받다가 同科로 되는 등 일정하지 않았다.0229)

③文武班祿：문무반록은 녹제 가운데 가장 중심을 이루는 것으로, 문종 30년의 규정에 의하면 제1과 400석을 받는 중서령·상서령·문하시중에서 제47과 10석을 받는 國學學正·國學學錄·都染丞 등에 이르기까지 47과등을 이루고 있다. 고려의 문무관리들은 녹과의 각 과등에 따라 응분의 녹봉을 받고, 또한 18과의 전시 지급규정에 따라 田柴를 받아 이원적인 대우방법으로 그들의 경제적 기반을 마련할 수 있었다.

문무반록은 47과등이란 복잡한 녹과를 이루고 있는데 3품 이상의 중요 관직을 기준으로 하여≪高麗史≫백관지와 식화지의 전시과 및 녹봉조의 기록을 종합하여＜표 4＞와 같이 정리할 수 있다.

첫째로 주목되는 것은 2품 이상으로 3師·3公과 중서문하성과 상서성, 그리고 중추원의 4기관에 대한 녹봉이다. 3사·3공은 정1품의 최고직이지만, 실직이 아니므로 전시과나 녹봉 규정에 나타나 있지 않다. 중서령·상서령·문하시중은 문무반록에서 최고록인 400석으로 규정되어 있다. 백관지에 보이는 중서문하성의 문하평장사·중서평장사·정당문학·지문하성사와 상서성의 지성사 그리고 중추원의 판원사·지원사 등의 녹봉은 보이지 않는다.

문하평장사·중서평장사가 전시과와 녹봉 지급규정에 보이지 않고 그 직명도 문하시랑·중서시랑으로 나타나 있는 것은, 문하시랑은 문하시랑평장사를, 중서시랑은 중서시랑평장사를 의미함과 아울러 문하시랑평장사·중서시랑평장사·문하평장사·중서평장사의 4평장사가 동일한 녹봉을 받았기 때문이다.0230) 이러한 평장사 외에 정당문학·지문하성사와 상서성의 지성사, 그리고 중추원의 판원사·지원사 등의 관직명이 녹제나 전시과에 보이지 않는 이유를 단순한 겸직일 경우로 보는 견해가 있는데0231) 고려시대 겸직에는 복잡하고 다양한 겸직의 형태가 있었다. 백관지에 나타나는 관직명 다음에 ‘宰臣兼之’ 또는 ‘他官兼之’라는 규정과 같이 제도적으로 겸직하기로 되어 있는 일반적인 겸직과 상서성의 지성사와 같이 어떠한 규정이나 아무런 단서가 없이 전시과나 녹과규정에서 빠지고 겸직하는 경우, 실직을 지니고 있으면서 재·추신직을 제수받는 재·추신직의 겸직과 行頭兼職制 등 복잡하고 다양한 겸직의 형태가 있었다.0232)

정당문학과 지문하성사가 전시과와 녹제에 모두 보이지 않는 것은 이들이 중서문하성의 재신으로 모두 실직을 지니고 있었기 때문이다. 즉 3품관 이상의 실직을 지니고 있으면서 정당문학·지문하성사를 제수받아 재신이 된 것으로서 일반적인 겸직제와는 다른 특수한 겸직제의 형태로 운영되었다.0233) 이와는 좀 다르게 중추원의 판원사·지원사가 전시과와 녹제에 보이지 않는 것은 문종 녹제가 실시되었던 기간 동안에는 판원사와 지원사가 상서 6부의 판사(宰臣兼之)와 知部事(他官兼之), 상서성의 知省事, 삼사의 判事(宰臣兼之)와 知司事, 어사대의 判事와 知事 등과 같이 전시과와 녹봉규정이 없이 他官이 겸직하도록 하여 일반적인 겸직제처럼 운영되었기 때문이다. 판원사는 재신급에서 겸하였고, 지원사는 3품관 이상의 실직을 가진 他官이 이를 겸하였다.0234)

문종 녹제 하에서 녹과규정이 없었던 판원사·지원사와는 달리 문무반록에 제3과(353석 5두)로 규정되어 있는 중추원사·동지원사와 제5과(300석)의 중추원부사·첨서원사·직학사는 문종 녹제 하에서 모두 祿官이었지만, 전시과 지급에는 모두 빠져 있다. 이들이 전시과에 모두 빠지고 없는 것은 단순한 기록의 누락이라고는 볼 수 없다. 문종 녹제 하에서 녹봉만 받고 전시의 혜택은 받지 못했던 것은 이들이 모두 실직을 지니고 있었기 때문이 아닌가 한다.0235) 이후 인종 갱정록제에서는 이들 5추신은 그 이전에 지급받던 녹봉마저도 녹과규정에서 빠지고 말았다. 이것은 중추원이 성종 10년(991)에 처음 설치된 이후 헌종 원년(1095)에 樞密院으로 개칭되면서 인종 갱정록제에서는 그들의 녹과가 모두 빠지고 그 실직에 해당하는 녹봉을 받았기 때문이다. 이는 단순히 추밀원으로 명칭만 변한 것이 아니라, 중추원의 관직운영 방법이 제도적으로 변하게 된 것을 의미하는 것이다. 즉 문종 녹제 하에서 판원사·지원사의 2추신은 겸직으로 하고, 중추원사 등 나머지 5추신은 녹관으로 하였으나, 인종 갱정록제 하에서는 7추신 모두 실직을 지니고 그 실직에 해당하는 녹봉을 받으면서 추신직에 제수되는 특수한 겸직제로 운영된 것이다. 이러한 관직운영의 방법은 앞서 말한 재신직에서도 마찬가지였다. 재신직에도 참지정사 이상은 祿官으로 하고, 정당문학·지문하성사는 녹관이 아닌 그 실직에 해당하는 녹봉을 받도록 하였다.

둘째로 주목되는 것은 품계와 녹봉의 등급이 반드시 일치하지 않다는 점이다. 전시과는 품계를 기준으로 하여 18과등을 이루고 있는데 비하여 녹과는 문무반록의 경우 47과등이라는 복잡한 과등을 이루고 있다. 하위의 품계가 상위 품계보다 녹봉이 많은 경우와, 같은 품계라도 녹과의 차등을 두는 등 전 관직에 걸쳐 복잡하게 품계와 일치하지 않는 다양한 과등을 설정하고 있다. 이것은 녹과를 규정함에 있어 각기 맡은 관직의 직능과 임무의 비중에 역점을 두어 녹과를 정한 고려 녹봉제의 실제성을 잘 나타내 주는 것이다. 예를 들어 상서성의 정2품 좌·우복야의 녹봉(333석 5두)은 종2품 참지정사·중추원사·동지원사(353석 5두)보다 낮다. 이것은 참지정사는 宰臣이고, 중추원사·지원사는 추신이므로 그 직임의 비중이 좌우복야보다 크기 때문이라 하겠다. 전시과 지급면에서도 좌·우복야는 종2품 참지정사보다 하위의 정3품 상장군과 동일한 3과(田 85결, 柴 40결)를 받아 그 대우가 낮았다.

전시과 규정에 빠져 있는 중서문하성의 종3품 직문하의 녹봉 10과(200석)는 같은 종3품인 6경·비서감·전중감·상서좌우승·국자제주·대장군(8과 233석 5두)보다 낮고, 상위의 정3품 판사천사, 같은 품계인 종3품 판대의사, 하위인 정4품 6부시랑, 종4품 어사중승, 정4품 장군(10과 200석) 등과 같은 녹과로 규정되어 있다. 이렇게 상위 품계가 하위 품계보다 녹과가 낮은 경우가 있고, 같은 품계라도 녹과에 차등을 두는 등 품계와 녹과는 서로 일치하지 않았다.

셋째로 녹과는 있으나, 전시과 지급 규정에 없는 관직들이 많이 발견된다. 예를 들어 중추원의 관직들과 중서문하성의 직문하는 전시과에는 보이지 않는다. 중추원의 전 관원이 전시과에 빠져 있고, 또한 판원사·지원사의 녹봉이 보이지 않는 것은 중추원 관직의 겸직 때문이며, 직문하가 전시과의 혜택도 없이 낮은 녹과를 받은 것은 行頭兼職制와 관련된 것이라고 할 수 있다.0236) 문종 30년 갱정전시과의 18과등에 따른 관직수가 232직인데 비하여 문무반록의 47과등에 따른 관직수는 475직으로 되어 있어 더욱 비교 검토하기가 어렵다.

넷째로 주목되는 것은 전시과의 18과등에 나타난 모든 관직명의 대부분이 문무반록 규정에 나타나고 있다는 점이다. 전시과 4과에 해당하는 태자첨사·태자빈객이 동궁관록에 빈객·첨사 300석으로 보이며, 전시과 15과로부터 17과 사이의 吏屬에 해당하는 관직이 잡별사 규정에 소략하게 나타나 있다. 이를 통해서 보면 문종 30년에 9개 항목으로 정비된 녹제 가운데 ③문무반록 ⑤동궁관록 ⑧잡별사 ⑨제아문공장별사를 제외한 ①비주록 ②종실록 ④권무관록 ⑥서경관록 ⑦외관록 등은 전시과 지급 규정에 전혀 보이지 않는다. 따라서 전시과를 지급받는 자의 대부분은 문무반록을 비롯해 동궁관록, 잡별사 등의 녹봉을 받는 셈이다. 하급 이속으로 전시과 15과와 17과 사이에 포함되어 있는 자들은 녹봉이 아닌 잡별사를 받고 있고, ⑨제아문공장별사를 받는 工匠들은 武散階 제6과의 大匠·副匠·雜匠人 등으로 이들은 무산계에 해당하는 전·시를 받고 있다.

다섯째로, 전시과의 지급 규정에 보이지 않는 試職과 攝職이 문무반록에 많이 출현하고 있는 것이 특징이다. 시직과 섭직이 출현하면서 문무반록의 과등이 훨씬 복잡한 양상을 띠게 되는데 시직에 대해서는 후술할 기회가 있으므로 여기서는 섭직에 대해서만 살펴 보기로 한다. 문반에 시직이 많은데 비해 서 섭직은 무반에 많이 설정되고 있는데, 무반의 녹봉과 전시의 수급을 관련 시켜 정리하면＜표 5＞와 같다.

＜표 5＞를 통해 보면 문종 녹제에서 상장군 이하 대정에 이르기까지 무반 正職의 녹봉은 규정되어 있으나, 섭직의 녹봉은 없다. 전시과에도 섭직은 보이지 않는다. 문종 녹제에 없었던 무반의 섭직이 인종 갱정록제에는 섭상장군에서 섭산원에 이르기까지 정연하게 나타나 있다. 교위와 대정에는 섭직의 녹과가 없으며, 무반록만을 기준해서 볼 때 섭직은 정직에 비해 일률적으로 1과 하위의 녹봉을 받고 있다. 이렇게 인종 녹제에서 무반섭직의 녹과가 대거 등장한 것은 무반의 지위 향상과도 관련이 있을 것으로 여겨진다. 문종 녹제에서 무반의 녹과는 상장군 1과(문무반록 5과)로부터 대정 9과(문무반록 19과)에 이르기까지 9과등을 이루고 있는데, 인종 갱정록제에서 郎將이 86석 10두(5과, 문무반록 19과)에서 76석 10두(5과, 문무반록 16과)로 감소된 것을 제외하면 그 녹액이나 과등이 문종 녹제와 완전히 일치한다. 그리고 대정을 중간계층이 취임하는 品外官의 직위로 간주하여 무반과 구별하는 견해가 있으나,0237) 대정은 녹봉과 전시를 받으며 또 同正職體系의 散官이므로 무반으로 간주해야 한다. 품외직이나 중간계층의 吏屬들은 녹봉이 아닌 별사를 받고 있다.

문종 30년에 정비된 문무반록은 인종 때 다시 개편되었다. 그 개편에서 우선 주목되는 것은 녹봉 지급의 과등이 문종 녹제의 47과등에서 28과등으로 축소되었다는 점이다. 최고 400석에서 최하 10석으로 되어 있었던 녹액의 상하한은 변동이 없고, 그 사이 등급이 대폭 축소 조정되었고, 각 과등에 따라 연결된 475직의 관직명 가운데 약 60여 종이 보이지 않으며, 40여 종의 관직이 새로이 등장하고 있다. 이를 비교해 검토하여 정리하면 앞의＜표 6＞과 같다.＜표 6＞에서 첫째로 주목되는 것은, 문하시중·중서령은 400석으로 변함이 없으나, 상서령의 녹과가 빠지고 없다. 아마 상서령은 인종 녹제 실시 무렵에 이르러 종친에게 封爵 대신에 수여된 대우직이던 것 같다. 문종 녹제의 중서시랑·문하시랑 대신에 인종 녹제에서는 문하평장·중서평장이 나타나며 원사·동지원사·부사·첨서원사·직학사 등 추신의 녹과가 모두 빠지고 없다. 또 참지정사는 문종 녹제에서 좌우복야보다 상위의 녹봉을 받았는데 인종 갱정록제에서는 동일한 333석 5두로 되어 있다.

둘째로, 문종 녹제에서는 시직이 나타나고 있는데, 주로 문반록제와 동궁관록에 시직이, 서경관록에는 시직과 섭직이 동시에 나타나고 있다. 인종 녹제에는 문무반록에서만도 무려 60여 종의 관직이 도태되고 더 많은 시직과 섭직이 나타나고 있음이 특징이다. 시직에 대해서는 宋制에「行·守·試請受法」이 있어 高1品은 行, 下1品은 守, 下2品은 시직으로 3등급하여 일정한 녹액(職錢)의 차이를 두고 지급된 예가 있다.0238) 고려의 시직에서는 宋制와 같은 일정한 규정은 찾아볼 수 없으나,0239) 宋制를 참용한 것이 아닌가 한다.

셋째로, 무반록에 대해서는 앞서 살펴본 바와 같이 문종 녹제에 비하여 인종 녹제에서는 녹액의 차이는 큰 변함이 없으며, 많은 섭직이 출현하여 正職보다는 1등 하위의 녹봉을 받고 있다. 이 무반 섭직은 문반 시직에 대응하는 것이라 생각되기 쉽지만, 서경관록에는 문무반 양자에 걸쳐 섭직을 설정하고 동궁관록에도 섭직이 보이고 있어, 무반 攝職은 반드시 문반 試職에 대응하는 것으로만 볼 수 없다.0240)

④權務官祿：권무관은 정직 품관의 실직이 아닌 특정한 임시관서의 실무직에 종사하는 同正職의 散官을 비롯해서 일정한 散階를 지니고 있는 품관을 뜻하며 이들에게 지급된 녹봉이 권무관록이다.0241) 권무직은 품관권무·갑과권무·을과권무·잡권무로 구별되었다. 품관권무는 3품으로부터 7품 이상의 使·副使에 해당하는 권무를 뜻한다. 갑과·을과·병과권무는 과거나 음서를 통해서 문산계나 동정직의 산계 8·9품을 지닌 품관으로서 정직 품관의 실직으로 진출하지 못하고, 특정한 임시관서의 錄事·判官 등의 실무직에 종사하는 권무였다. 잡권무는 과거나 음서와는 관계가 없는 雜類들이 품관으로 진출하기 위해서 受職하는 권무로서, 임시관서의 直·典 등의 실무직에 종사하였다. 따라서 권무직에 대해 지금까지 학계에 일반적으로 알려져 있는 品官과 吏屬 사이에 개재되는 準品官的인 직제였다고 한 견해는0242) 그 논리가 맞지 않는다.

권무관록은 문무반록을 비롯한 정직 품관의 반록규정과 구별이 되었고, 하급 吏屬(雜別賜)이나 工匠(工匠別賜)들에게 지급한 別賜와도 구별하여 문종 30년에 정비되었다. 이 때의 권무관록은 1과(60석) 五部使(4품 이상)·八關寶使(4품 이상)·內庄宅使(3품 이상)로부터 10과(6석) 勾覆院重監에 이르기까지 10과등으로 정비되었다가 인종조에 다시 갱정되었다. 인종 때 갱정된 권무관록 은 1과(60석) 五部·興王都監·八關寶·內庄宅使로부터 9과(8석 10두) 諸陵直 등에 이르기까지 9과등을 이루어 1과등이 줄어들었다. 각 과등에 따라 나타나는 관직명을 문종 녹제와 비교해 볼 때 관직들의 출몰이 심하여 권무직의 임시적인 성격을 잘 알 수 있다.0243)

권무관록은 중앙에서만 아니라 서경에서도 문종 30년에 정비되었다. 중앙 의 권무관록은 1과 60석에서 10과 6석에 이르기까지 10과등을 이루고 있는 데 비하여, 서경의 권무관록은 1과 40석에서 6과 8석 10두에 이르기까지 6과등을 이루고 있다. 같은 명칭의 관직이라도 녹액 규정에 차이를 두어 중앙과 는 상하관계를 이루고 있다. 五部使·勾覆院 등과 같이 중앙의 명칭과 같은 권무직이 있는가 하면 중앙에 보이지 않는 禮儀院使·營作院使 등과 같은 권무직도 있다. 이러한 것은 서경에서 독자적으로 권무직을 설정하여 운영하였음을 의미한다. 문종 30년에 정비된 중앙의 권문관록은 인종 때 다시 갱정되었지만, 서경관록을 비롯한 서경 권무관록에 대한 갱정의 기록은 없다. 이것은 妙淸의 난(인종 13년, 1135) 이후 서경의 기구와 체제가 개편됨으로써 서경관록이 대폭 축소되고 서경 권무관록이 폐지된 때문으로 여겨진다.0244)

권무직은 녹봉이 지급되지 않는 산직인 동정직과는0245) 달리 특정한 임시관서의 실무직에 職務하여 녹봉을 받는 직제였다. 권무직이 비록 정직 품관의 실직은 아니지만, 특정한 관서의 실무직에 종사하였다는 점에서는 실직의 성격을 지니고 있다. 그러나 권무직은 정직을 받기 위한 중간적 仕路에 위치한 직제였다는 점에서 정직의 품관과는 구별되어 藍衫 또는 藍袖로 불리었다.0246) 권무직의 기본적인 성격은 임시직이라는 점에서 정직과는 다르고, 실무직이란 점에서 산직인 동정직과는0247) 서로 구별되는 것이다.

고려시대 녹제가 정비될 당시에 권무관록은 3품으로부터 9품 이하 잡권무에 이르기까지 문반에 한하여 설정되었다. 그러나 고려 후기에 이르러 무반에도 권무직을 설정하면서, 3품 이하 7품에 해당하는 使·副使의 품관권무는 없어지고, 갑과·을과·병과 및 잡권무는 서반권무와 더불어 권무 9품을 상한으로 고려 말까지 존속했다.0248) 조선 초에 이르러 권무관록은 정규 반록 규정의 科外로 설정되어 세종 20년 녹제 개정 이후 세조 때까지 존속했으나≪經國大典≫에는 보이지 않는다. 이는 鮮初로부터 점진적으로 추진되어 온 遞兒職의 정비로 말미암아 麗代 이래의 권무직이 혁파되고 그 기능은 체아직으로 계승된 때문이다.0249)

⑤東宮官祿：문종 30년 동궁관록 규정에는 최고 1과 300석(賓客詹事)에서 최하 13과 4석(藥藏郎·藥藏丞)에 이르기까지 13과등을 이루었다. 동궁관속의 田·柴 지급에 관해서는 갱정전시과에 의하면 4과 80결(太子詹事·太子賓客)에 서 12과 40결(詹事府司直) 사이에 동궁관속의 직명이 보이고 있어 그들은 녹 봉과 아울러 田·柴도 지급받았다. 동궁관록은 인종 때 갱정되어 최고 46석 10두를 받은 詹事府丞으로부터 최하 4석을 받은 약장랑·약장승에 이르기까지 11등급으로, 문종조의 동궁관록 13과등 보다 2과등이 축소되었다. 또한 녹액을 규정한 각 과등에 따라 연결된 관직 수는 더 증가하고 試職과 攝職이 보이고 있는 것이 특징이다. 그리고 문종 녹제에서 최고 300석을 받았던 빈객첨사와 200석을 받았던 小詹事는 인종 녹제에서는 다 같이 20석으로 파격적인 감소를 보이고 있다.

⑥西京官祿：국초 태조 이래 중시되어 오던 서경의 관원에 대한 녹봉은 최고 1과 246석 10두(兵部尙書·戶部尙書)로부터 최하 19과 8석(良醞丞·雜材丞)에 이르기까지 모두 19과등으로 정비되었다. 서경의 권무관록은 최고 40석 (五部·禮儀·營作院使)에서 최하 8석 10두(正設院判官)에 이르기까지 6과등을 이루고 있다. 서경관속으로서 최고봉인 병·호부상서(246석 10두)는 중앙 문무반록의 7과에 해당하는 정3품관에 비정되며, 서경의 외관장인 知西京留守事(정3품)가 받는 270석과 비교하면 같은 품관이라 볼 때 지서경유수사가 훨씬 많은 녹봉을 받고 있다. 그리고 서경 권무관록을 중앙과 비교하면 중앙 권무관록의 최고액이 60석인데 비하여 서경 권무관의 최고액은 40석으로 권무관에서도 중앙과 서경은 상하관계를 이루고 있다. 문종 30년에 정비된 고려의 녹봉제는 인종 때에 다시 많이 개정되었지만, 서경관록을 비롯한 서경 권무관록이 인종 때 갱정되었다는 기록은 없다. 妙淸의 난(인종 13년, 1135) 이후 서경의 기구와 체제가 크게 개편됨으로써 서경관록은 대폭 축소되고, 서경 권무관록은 폐지된 것으로 보인다.

⑦外官祿：문종조에 정비된 외관록은 최고 知西京留守事 270석에서 최하 開城法曹 13석 5두에 이르기까지 모두 16과등을 이루고 있다. 이를＜표 7＞과 같이 정리해 볼 수 있다.

＜표 7＞에서 주목되는 것은 첫째, 지서경유수사·동경유수사·남경유수·8목사·안서대도호사는 모두 3품관 이상으로 임명하도록 되어 있으나,0250) 받는 녹봉은 지서경유수사가 270석, 동경유수사가 233석이고, 서경부유수·남경유수·8목사 안서대도호사는 각각 200석으로 차이가 있다. 외관록에서도 품계만을 기준하여 녹봉이 지급된 것이 아니라 관직을 중심으로 녹액을 규정하고 있음을 알 수 있다. 留守官의 경우는 지서경유수사가 270석, 동경유수사가 223석, 남경유수가 200석의 순서로 3경 가운데 서경이 항상 상위에 속하고 남경은 하위에 위치하고 있다. 그러나 부유수의 경우는 서경(200석), 남경(120석), 동경(66석 10두)의 순으로 남경과 동경의 순서가 바뀌고 있다. 이것은, 동경 부유수 66석 10두가 166석 10두의 착오로 인정되기 때문에 서경(200석), 동경(166석 10두), 남경(120석)의 순으로 보아야 할 것이다.0251)

둘째, 외관록이 목종조(1047∼1083)에 제정된 것이라고 밝히고 있지만, 받아야 할 녹봉의 각 과등에 따라 나타나 있는 군현 관계 기록은 모두 문종 통치 기간에 정한 것이 아니라 후대의 사정도 반영되어 있다.≪高麗史≫지리지에 의하면＜표 7＞의 26석 10두에 해당하는 강동·강서·중화·순화 등 4현은 인종 14년(1136)에 설치한 현이고,0252) 일선·관성·대구·의성·순안·김제·부성·능성현 등은 모두 인종 21년(l143)에 속현으로부터 현령관으로 승격한 고을이다.0253) 그리고 금구현은 의종 24년(1170)에, 기양현은 명종 2년(1172)에 현령관으로 등장한 것으로 되어 있다. 그러나 이러한 현령관들이 문종 때 제정한 외관록에 올라 있는 것은 의문이 아닐 수 없다. 고려의 외관록은 덕종 원년에 정한 동경관록에 이어 문종 때 크게 정비되고, 인종 때 갱정되었다. 그런데 인종 14년(1136)과 인종 21년에 현령관으로 승격한 고을들이 문종 때 정한 외관록에 올라 있다. 이것도 의문이지만, 의종 24년과 명종 2년에 현령관으로 등장한 금구현과 기양현은 응당 인종 갱정외관록에 올라 있어야 정상이라고 할 수 있다. 이것은≪高麗史≫지리지와 식화지 녹봉조 가운데 어느 한쪽이 착오가 있다는 것을 말해 주고 있는 것이다. 어느 쪽이 옳다고 단적으로 결론을 내리기는 힘들지만 외관록의 녹액규정 자체는 문종 때 정해졌고, 군현 관계 자료들은 인종대(1143) 이후 의종(1170)·명종대(1172)의 사실까지도 반영하고 있는 것이다.0254)

셋째로,＜표 7＞의 외관록에 나타나 있는 군현 관계 자료가≪高麗史≫지리지에 기록된 문종 당시의 군현의 명칭과는 서로 다르게 나타나고 있다. 안서대도호부는 지리지에 안서도호부로, 仁州는 邵城縣, 長興府는 定安縣, 一善縣은 善州, 義城縣은 義城府, 順安縣은 剛州, 基陽縣은 甫州로 각각 다르게 나타나고 있다. 이에 대해서는 하나 하나 구체적인 검토가 필요하겠지만, 주목되는 것은 기양현이다.≪高麗史≫지리지에 의하면 기양현은 명종 때에 현령관으로 되었고, 신종 7년(1204)에 知甫州事로 승격된 고을이다. 그리고＜표 7＞의 ㉯에 보이는 南原府는 지리지에 의하면 태조 23년 이래 줄곧 府로 칭해 왔으나, 명종 15년(1185)에 南原郡으로 일컬은 용례가 보인다.0255) 이로 보면＜표 7＞에서 문종 때 정한 것으로 외관록에 올라 있는 군현 관계 자료는 명종 2년 내지 최소한 명종 15년 이전의 군현 관계 사실을 반영하고 있다.

넷째로,＜표 7＞에 올라 있는 외관은 모두 3京·1大都護府·8牧·16州·6府·5郡·1鎭·25縣으로 구성되어 있는데, 이러한 지방행정 단위에서는 지방관의 독자적인 행정이 행해지고 있었으리라 생각된다.0256) 물론＜표 7＞에서 누락된 지방도 있다. 예를 들면 樹州0257)와 密城郡은0258)≪高麗史≫지리지와≪世宗實錄地理志≫,≪新增東國輿地勝覽≫등 각종 지리지에 의하면 분명히 知州郡事가 파견된 고을이었으나,＜표 7＞의 문종 때 제정한 외관록에는 보이지 않는다.

고려의 지방제도는 성종 2년에 12목을 설치하면서부터 여러 차례 개편되어 현종 9년에 완비되었다. 3京·4都護·8牧·56知州郡事·28鎭將·20縣令을 설치하여 고려 일대의 지방제도의 기본체제가 갖추어졌던 것인데, 이러한 사실과＜표 7＞에 3경·1대도호부·8목·16주·6부·5군·1진·25현령으로 나타나 있는 것과는 상당한 대조를 이루고 있다. 이에 대한 구명은 고려 지방제도의 실태를 옳게 파악하는 데 많은 도움을 줄 수 있으리라 생각된다.

문종 때 제정된 외관록은 그 후 인종 때 다시 갱정되었다. 문종조의 외관록에서 최고직인 지서경유수사 270석으로부터 최하 13석 5두에 이르기까지 16과등을 이루고 있었다. 이에 비하여 인종 갱정외관록에서는 최고의 외관록을 받은 서경유수가 200석으로 전보다 70석이나 줄어 들고, 최하 13석 5두는 변동이 없으나 녹과는 16과등에서 14과등으로 2등급이 축소되었다. 이를＜표 8＞과 같이 정리해 볼 수 있다.

먼저, 3경에 대해서 보면 문종 때 제정된 외관록의 순서는 지서경유수사(270석), 동경유수사(223석), 남경유수(200석)로 나타나는데, 인종 때 갱정된 외관록에서는 서경유수는 200석, 동·남경유수는 다같이 166석 10두로 그 녹봉이 현저히 줄었고, 이전의 규정과는 달리 3경 부유수의 녹봉 전체가 빠지고 보이지 않는다.0259)

둘째로, 인종 갱정외관록 역시 인종(1123∼1146) 때 정해진 것이라고 하였지만, 실제로 군현 관계 자료들은 인종 21년(1143) 무렵부터 신종 원년(1198) 이전까지의 역사적 사실도 반영되고 있다.＜표 8＞㉳의 管城과 富城은 인종 21년에 현령관으로 승격한 고을이었다는 것은 이미 지적한 바이지만 이들이＜표 8＞의 인종 갱정외관록에 올라 있는 것은 인종 21년 이후의 역사적 사실이 거기에 반영되고 있는 것이다.≪高麗史≫지리지에 의하면＜표 8＞㉳의 金浦縣은 신종 원년에 監務官으로부터 현령관으로 승격한 고을인데 인종 갱정외관록에는 현령관으로 올라 있다. 이것은 신종 원년 무렵까지의 역사적 사실을 반영하고 있는 것이다.

반면에 의성현은 신종 2년(1199)에 현령관에서 감무관으로 격이 떨어졌는데도 여전히 현령관으로 되어 있다. 이러한 것은 인종 21년 이후부터 신종 2년 이전 즉 신종 원년까지의 역사적 사실을 반영하고 있는 것이다. 한편 기양현은 이후 신종 7년(1204)에 知甫州事로 승격된 고을인데 知州事 단위가 아닌 현령관으로 되어 있고, 동경도 신종 7년에 知慶州事로 강격되었으나, 여전히 동경으로 적혀 있다. 김포현은 명종 2년(1172)에 감무관으로 된 이후 신종 원년에 현령관으로 승격하였으나, 여전히 현령관으로 다루고 있다. 樹州는 현종 9년(1018)부터 지주사로 있다가 의종 4년(1150)에 비로소 안남도호부로 개편되었는데＜표 8＞에는 수주가 아닌 안남소도호부로(副使는 소도호부사로 되어 있으나 判官은 도호판관으로 엇갈리고 있음) 적혀 있다. 安東府는 현종 21년(1130) 이래 줄곧 府로 존재하다가 명종 27년(1197)에 도호부로 승격되었다고 하는데 녹봉조에는 안동도호부가 아닌 안동부0260)로 되어 있다. 이러한 것은＜표 8＞의 내용이 명종(1171∼1197) 말년과 신종 원년까지의 군현 관계 사실들을 반영하고 있으나 크게 보아 신종 원년 이전의 사실도 반영한다고 할 수 있겠다.

셋째, 지방행정 단위의 수는 문종 외관록에서 3京·8牧·1대도호부·16州·6府·5郡·1鎭·25縣이었던 것에 비하여 인종 갱정외관록에서는 3경·2대도호부·2소도호부·8목·49주·6부·24진·46현·13창으로 나타나 있다. 물론 이상의 지방행정 단위가 고려 지방제도의 전모를 나타내는 것은 아닐 것이고, 외관이 파견된 지역만을 보여주는 것이라 할 수 있다. 그런데 문종 외관록과 인종 갱정외관록을 비교해 볼 때 3경 부유수의 녹봉이 보이지 않았던 것에 대해서는 앞서 지적한 바 있지만, 또한 大·小都護府 및 8牧·防禦使·鎭使 등 使의 녹봉이 보이지 않고, 副使들의 녹봉만 나타나 있다.＜표 8＞에 보이지 않는 대·소도호부를 비롯한 8목·방어사·진사 등의 사는 모두 폐지된 것으로 여겨진다.0261)

넷째, 문종 외관록에 올라 있던 방어사·방어부사·방어판관 가운데 방어부사와 판관의 녹봉은＜표 8＞에 나타나 있으나, 방어사는 보이지 않는다. 방어사·부사·판관의 녹과는＜표 8＞에 애매하게 나타나므로 그 뜻이 분명하지 않다. 이에 대해 방어사가 폐지되었다는 견해와 ‘諸知州府郡事’ ‘諸知州府副事’라는 총괄적인 명칭 속에 포함된 것으로 보는 등 여러가지 견해가 있다.0262) 그러나 州에는 양계에 설치된 防禦州(32주)0263)와 양계 이외에 설치된 방어주(5주)0264) 및 知州事가 설치된 주(12주)0265)가 있고 지주사 단위가 아닌 방어주의 使는 녹과가 없으므로, 이들 防禦州使는 폐지되고 방어부사·방어판관 등만 존속한 것으로 보아야 할 것이다.

다섯째, 방어부사·방어판관·진부사·현령·진장·진부장 등은 각 지역에 따라 녹봉의 차이가 있다. 그러나 ‘제지주부군사(86석 10두)’와 ‘제지주부(군)부 사(40석)’의 녹봉은 지역에 따른 차이를 두지 않고 일괄적으로 처리하고 있다. 같은 방어주라도 지역에 따라 녹봉에 차이가 있는데 방어부사의 경우 ㉮의 방어주부사는 60석, ㉰의 방어주부사는 40석 10두, ㉱의 방어주부사는 40석으로 차이를 두고 있다. 방어주부사는 최고 60석에서 40석 사이인데 비하여 ‘제지주부(군)부사’는 일괄적으로 40석을 받게되어 있어 방어주 단위의 지위가 높았음을 알 수 있다. 현령에도 33석 5두를 받는 현령과 26석 10두를 받는 현령으로 차이를 두었다. 鎭에도 부사·판관 등을 둔 방어진과 진장·진부장을 두는 진으로 구별되어 있다. 전체 24진 가운데＜표 8＞㉯(60석)의 11진과 安義鎭(40석)을 합한 12진은 방어진이다. 안의진은 진부사(40석)와 진장(26석 10두)의 두 가지 진으로 나타나 있다. 지리지에는 鎭使가 설치된 방어진으로 되어 있으나, 두 개의 진이 병존했을 가능성도 생각할 수 있다. 방어진은 진장·진부장이 설치된 진보다 녹봉이 많고 상위 행정단위였음을 알 수 있다. 鎭溟은≪高麗史≫지리지에 진명현으로 되어 있으나,＜표 8＞㉯40석에는 진장으로 나타나고, 26석 10두에는 현위로 나타나 있다.0266) 이와 같이 외관의 녹제는 외관의 실태를 파악하는데 많은 도움을 줄 수 있으리라 생각되지만 제한된 지면상 더 구체적으로 해명되어야 할 문제들은 별고로 다루고자 한다.

여섯째, 문종 외관록에 비하여 인종 갱정외관록에서는 훨씬 더 많은 외관이 파견된 것으로 나타나고 있다. 문종 외관록에서는 양계에 속하는 고을로서 서경과 그 부근 강동·강서·중화·순화 등 4현 뿐이었으나,＜표 8＞에서는 양계 지역에 집중적으로 많은 외관이 파견된 것으로 나타나고 있다. 안북대도호부·안변소도호부를 비롯하여 방어주·방어진진장·진부장 등 거의 대부분이 양계 지역에 집중되어 있다. 이러한 현상은 12세기 당시 국방상 북변 방비의 확대와도 관련이 있을 것으로 여겨진다.

⑧雜別賜：문종 30년에 제정된 잡별사는 여러 관서의 말단 吏屬들에게 지급되는 별사로서 정직 품관에게 지급되는 녹봉과 구별하여 별사라 하였다. 이 잡별사는 1년 이상 入仕한 사람으로서 최고 1과 50석(國大夫人)으로부터 8과 2석(進房燈燭小奴 등)에 이르기까지는 별사미를 지급하고 그 아래 稻가 지급되는 2과등(稻 13석 大府計史, 10석 同 1科計史)을 포함하면 모두 10과등을 이루고 있다. 300일 이상 근무한 사람은 최고 1과 12석(內侍散職員 등)으로부터 최하 11과 2석 10두(臺2科試知班 등)에 이르기까지 모두 11과등을 이루고, 180일 이상 근무한 사람은 1과 10석 2과 8석(御茶房員吏 등)과 1과 6석 2과 4석(內承旨 등)의 2과등을 이루고 있다. 이 잡별사의 경우는 주로 여러 관서의 말단 이속들에게 지급된 것인데 국대부인이라든가 御殿待女·御殿侍婢·老奴 등에게도 잡별사가 지급되었다. 잡별사의 각 과등에 따라 연결된 말단 이속의 직명이 전시과 15과에 간혹 보이므로 이들에게 토지가 지급되었음을 알 수 있다. 1년 이상 근무해야 잡별사 4석 5두를 받는 중추원 別駕는 갱정전시과의 15과에 田 25결로 규정되어 있고, 300일 이상 근무해야 잡별사 10석을 받는 門下待詔도 같은 15과에 해당된다. 잡별사 규정에 보이지 않는 中書書藝는 갱정전시과 16과에 22결로 나타나 있다.

⑨諸衙門工匠別賜：여러 아문의 공장들에게는 모두 300일 이상 出役한 자에게만 별사미를 지급하였다. 공장들이 직역에 종사한 대가로 지급받는 별사를 工匠別賜라 하여 하급 관서의 이속에게 지급되는 잡별사와 구별하였다.≪高麗史≫권 80, 志 34, 食貨 3, 祿俸 諸衛門工匠別賜에 보이는 여러 관서는 軍器監·中尙署·掌冶署·都校署·尙衣署·雜織署·掖庭局·尙乘局·大僕寺·內弓箭庫·大樂官絃房 등이다. 각 관서에 따라 받는 녹봉은 각각 수 개의 과등을 이루고 각 녹액규정에 따라 특수한 기술자인 공장들의 직명이 나타나 있다. 이들 공장들은 같은 위계(武散階)0267)라도 받는 녹봉(공장별사)에는 차이가 있었다.

고려시대에는 관청수공업이 정부의 용도와 수요에 따라 분류되었고, 각 관청마다 물품을 제조하는데 필요한 각종 공장을 전속시키고 일정한 규정의 녹봉을 지급했던 것이다.0268) 공장들의 토지지급 관계는 무산계의 급전규정에 나타나는데, 무산계 6과 17결(大匠·副匠·雜匠人 등)을 받는 것으로 되어 있으나 이들 공장들에게 모두 토지가 지급된 것인지는 알 수가 없다.

앞서 말한 잡별사와 함께 이 공장별사는 ‘職役’에 종사한 날 수를 기준하여 별사록을 지급한 것으로 조선시대 都目과 番次에 따라 職事에 근무한 기간에 한해서 녹봉이 지급되는 雜職遞兒祿과 유사하다.0269)

⑩州鎭將相將校祿：주진장상장교록은 예종 16년(1121) 11월에 제정된 것으로 양계 州鎭의 장상·장교들에게 지급된 녹봉이다. 제1과 40석 中郎將, 제2과 33석 郎將·攝中郎將, 제3과 20석 攝郎將(혹 18석), 제4과 18석 別將, 제5과 14석 校尉, 제6과 9석 隊正으로 모두 6과등을 이루고 있다. 섭랑장을 18석으로 간주하면 5과등이 된다. 주진의 장상·장교의 녹제가 중랑장 이하 대정에까지 중앙 무반의 직명을 그대로 사용하고 있지만, 그 녹봉의 차이는 현저하게 달랐다. 중앙 무반의 중랑장이 120석인데 비하여 주진의 중랑장은 40석이고, 중앙의 대정이 16석 10두인데 비하여 주진의 대정은 9석으로 현격한 차이가 있었다. 주진의 장상·장교란 중랑장 이하 대정까지를 말하며 이들은 외관장인 방어사나 진장의 통제 하에 주진의 상비군을 지휘할 수 있는 단위 부대장이었다.0270) 이들 주진의 장상·장교록이 문종 30년에 녹제가 정비된 지 45년이 지난 예종 16년(1121)에 정비되었다고 하는 것은 당시의 북변 방어와 국초 이래 북진정책의 추진에 따르는 집권정치의 확대와도 관련이 있었을 것이다.

⑪致仕官祿：치사관록은 나이 70세가 되어 퇴임하는 3품 이상 고위 관료들에게 지급한 녹봉으로서 인종 때 비로소 정비되었다. 이에 앞서 치사록이 지급된 예는 성종 15년 徐熙의 경우와0271) 문종 7년 崔冲의 경우0272)에서도 찾아 볼 수 있고, 선종 7년에 ‘七十致仕給半祿’0273)의 법도 있어 인종 때 치사관록이 정비되기 이전에 이미 치사록이 지급되고 있었음을 알 수 있다. 그러한 것이 인종대에 이르러 구체적으로 정비되었는데 최고 제1과 300석(門下侍中·中書令)에서 제6과 116석 10두(大將軍·5寺·3監의 卿·監 등)에 이르기까지 3품 이상을 대상으로 하여0274) 6과등으로 정비되었다. 이는 인종 갱정록제에서 치사록이 정비되기 이전에「七十致仕半祿法」을 적용해 오다가, 인종 때 이르러 致仕半祿의 원칙을 적용하지 않고 별도로 치사록을 제정하여 실시한 것이다. 조선시대 치사록은 정3품 당상관 이상을 대상으로 奉朝請祿科를 별도로 제정하여 실시하였다.0275)