나. 사염정책
앞에서 살펴본 바와 같이 조선은 처음부터 전란 등 부득이한 경우를 제외하고는 가능한 한 공염을 억제하고 私鹽을 확대하려는 정책을 추구하였다. 더욱이 소금 산출지는 대부분 궁벽한 해안지방이나 외딴섬에 위치하고 있었으므로 당시 지방 관청조차 파악할 수 없는 사염장이 존재할 가능성이 높았다.0648)
당시 국가의 사염에 대한 정책의 기본 바탕은 사염장을 모두 파악한 다음 鹽民들의 생산활동은 도와주되 소정의 세금만은 징수하자는 것이다. 그러나 사염장에는 많은 관리들이 출입하면서 갖가지 명목으로 수많은 雜稅를 징수하여 사염업 발달에 지장을 주었을 뿐 아니라 업자들의 불평을 샀다. 이같은 상황은 사염업자나 정부 그 어느 쪽도 원치 않는 일로서 정부는 새로운 정책을 모색하지 않을 수 없었다. 그래서 우선 각 도의 監營에서 軍官을 통하여 징세하던 방식을 시정하여 염장이 소속된 고을의 守令 책임하에 定式대로만 염세를 걷도록 대책을 세웠다.0649) 그러나 사염에 대한 획기적인 조치는 18세기 중엽에 실시된 均役法이었다.
균역법은 외견상 염장을 모두 국가에 귀속시켜 공염장으로 만든 것 같이 보였으나, 사실은 여러 곳에 바치던 잡다한 염세를 균역청에만 바치도록 조치한 것이고 사염장을 합병하는 것으로서 염세도 종전보다 가벼워졌다.0650) 여하튼 당시 정책입안자들은 불가피한 경우를 제외하고는 가급적 사염을 확대하는 정책을 추진하였다. 그리하여 국가의 간섭과 통제를 억제하고 염민들로 하여금 자유롭게 종사하면서 그 이익을 누릴 수 있도록 노력하였다. 그렇기 때문에 땔감부족으로 소금굽기가 어려울 때면 귀중한 선박제조용 소나무까지도 일부 베어쓰도록 허용하는 융통성을 보였다.0651)
이와 같은 조치는 염업과 선박 모두가 국가존립에 매우 중요하여 어느 것도 포기할 수 없었기 때문에, 두 가지를 적당한 선에서 조정하려는 당시 위정자들의 고민으로 이해할 수 있다.