삼정의 문란

[내용]

삼정(三政)은 조선 후기 백성들이 부담했던 가장 대표적인 세금이며 동시에 국가의 주요한 수입원이었다. 삼정의 수취는 국가가 운영되기 위해 반드시 필요했다. 그러나 삼정을 수취하기 위한 기준이 명확히 규정되지 않고, 사족(士族)들은 과세 부담에서 제외되면서 사족이 아닌 계층에게 세금이 편중되었다. 삼정문란(三政紊亂)은 백성들의 봉기로 이어졌는데 1862년(철종 13) 삼남(三南) 지역으로 확대된 임술 농민 봉기가 대표적이다.

삼정 가운데 가장 근본이 되었던 전정의 문란에 대해 당대에는 양전(量田) 사업이 오랜 기간 실시되지 않았던 점을 주요한 원인으로 보았다. 양전을 통해 수세원인 토지의 소유자, 면적, 토지의 품질이 바뀐 부분이 파악되지 않았고, 세금을 내지 않는 면세전이 증가하여 백성들에게 부담이 가중되었기 때문이다. 전정의 문제를 해결하기 위해 우선 토지에 붙은 각종 부당한 세금을 정리하는 일을 진행하였다. 또한 재정을 확충하기 위해 세금을 내지 않던 토지를 찾아내려고 노력했다. 정부는 세원을 확보하는 일 외에도 이미 부과되는 세금을 정리하는 작업을 통해서 백성들의 불만을 잠재우려고 했다. 이에 따라 당시 세금에 대한 규정을 재확인하고 규정 외에 거두는 세금을 금지하도록 천명하였다. 토지세에 대한 정리 작업은 당시로서 세금 제도의 기반을 개혁하는 의미 있는 대책이었다.

다음으로 군역에서도 개혁의 필요성은 절실하였다. 18세기 중반 이후 군역은 이미 균역법(均役法)으로 바쳐야 하는 군포를 반으로 줄인 상태였다. 하지만 군역을 지지 않으려는 지배층과 부유층이 늘어나면서 그 부족분의 징수가 피지배층에게 집중되었고, 전체 군액이 크게 감소하고 있었다. 이에 관에서는 군제를 개편하는 대대적인 작업보다는 군포를 거두는 기존의 방식을 개선함으로써 백성들의 현실적인 불만을 줄이려고 노력했다.

다음으로 환곡에 대해 살펴보면, 19세기 항쟁을 전후하여, 당시 삼정 중에서 백성들의 가장 큰 불만을 샀던 것은 환곡이었다. 환곡을 대여해 주고받는 이자가 새로운 재원으로 확대되면서, 중앙의 관서나 지방에서 앞다투어 새로운 명목으로 환곡을 만들어 백성들에게 분급하려고 했기 때문이다. 백성보다 나누어 주어야 할 곡식량이 더 많은 지역이 속출할 정도였다. 또한 환곡은 주로 서리가 중간에서 횡령을 하면서 부족분이 더욱 커졌는데, 이에 대한 개선이나 처벌은 제대로 이루어지지 않았으며 그 결손은 다시 전세에 추가되어 백성에게 전가되었다. 이에 반발이 커지자 정부에서는 진주 민란을 계기로 당대에 운영하고 있던 환곡제를 3년을 기한으로 150만 석만 남기고 나머지는 없애는 방안을 개혁안으로 제시했다. 환곡의 재정적 기능은 분리시키고 진휼과 비축 기능만을 남기겠다는 의도였다. 하지만 개혁안은 지방관들의 격렬한 반대에 부딪치고 말았다. 환곡을 획기적으로 줄이는 방안은 백성들에게는 큰 이득이 되었지만 현실적으로 환곡에 재정을 의지하고 있던 지방 관청에서는 상경하여 시위를 벌이는 사태까지 일어났다. 결국 삼정책의 가장 큰 변화를 불러올 수 있는 환곡 개혁안은 진주 민란 당시에는 철회되고 1894년(고종 31)에야 ‘파환귀결(罷還歸結)’되었다.

삼정 체제는 조선 시대의 봉건 체제를 유지하는 근간이었다. 새로운 질서에 걸맞은 새로운 제도가 등장하기 위해 삼정 체제는 일부 개선이 아닌 새로운 체제로 대체되어야 할 필요성이 있었다. 그러나 삼정문란을 단순히 운영상의 문제로 좁게 볼 것이 아니라 봉건 체제에서 근대 체제로 나아가는 조선의 변화 양상으로 시각을 바꿔야 할 필요성이 있다.